[10] 《社区矫正60问》，载http：//www.njsfj.gov.cn/www/njsfj/2009/sqjz1-mb_a39050826-1159.htm，访问日期：2012-09-22。
[11] 吴宗宪：《论社区矫正工作人员的种类与名称》，载《中国司法》，2005（12）。
[12] 《公开招募社区矫正志愿者》，载http：//news.sohu.com/20050702/n226163041.shtml，访问日期：2012-10-24。
[13] 《新昌公开招募社区矫正志愿者》，载http：//www.shaoxingdaily.com.cn/news/content/2009-05/31/content_398102.htm，访问日期：2012-10-24。
[14] 《新昌公开招募社区矫正志愿者》，载http：//www.shaoxingdaily.com.cn/news/content/2009-05/31/content_398102.htm，访问日期：2012-10-24。
立法前评估：提高地方立法质量的路径选择
唐莹莹[1] 陈星言[2]
【内容提要】
在中国特色社会主义法律体系形成之后，地方立法的任务已由速度型立法向质量型立法转变。立法前评估主要对立法的必要性、可行性、社会影响及法律、法规实施的成本效益等内容进行全面系统的分析和论证，以增强立法的前瞻性、科学性和可行性，降低法律、法规的试错成本。欧美等西方国家开展立法前评估方面的工作已近20年，在评估程序和方法上积累了很多经验，为我们研究如何进一步提高地方立法质量提供了有益的借鉴。
【关键词】
·立法前评估
·地方立法
·立法质量
地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是构建和谐社会的基础和保障。随着“中国特色社会主义法律体系已经形成”[3]这一客观事实的发生，以“成建制”立法为主要特征的“体系前研究”范式难以满足法治不断发展的需求，有必要向“体系后研究”范式转型。[4]目前，地方立法工作应当由努力推进形成中国特色社会主义法律体系，转向不断完善这个体系，由原来的“搭架子”逐步转变为更加注重立法质量的“精装修”。近年来，在提高立法质量方面，地方人大常委会积极探索，积累了很多做法和经验，立法后评估就是其中的一项，[5]即在某项法律、法规颁布实施一段时间（一般是3至5年）后，对该项法律、法规实施的实际效果、社会影响以及存在的不足和问题等所进行的评估。[6]但是，由于立法后评估重在对已经颁布实施的法律、法规进行评价，它没有关注立法的必要性、可行性，对社会和公众的影响，从而无法对立法的成本与效益作出科学评价。如果立法前对法律、法规的评估论证不充分，一旦法律、法规通过并实施，产生的问题需要社会付出很高的经济成本和社会成本，解决又非常困难。[7]笔者认为，为了降低立法成本，应当参考国外的立法经验，开展“立法前评估”。与立法后评估相比，立法前评估重点对立法项目的目的、条件、内容、必要性、可行性、社会影响及法律、法规实施的成本效益等内容进行全面系统的分析、论证和评价，这对于增强立法的前瞻性、科学性和可行性等更具有重要意义。
一、立法前评估在国外的实践和发展
立法前评估作为立法工作的一个重要方面，在20世纪就已经被国外立法机构所采用。在国外实践中，欧美等西方国家开展立法前评价方面的工作已经近20年，积累了一些经验。在国外，立法前评估是与这样一个概念相关联的，即立法影响评估（Regulatory Impact Assessment，RIA）[8]。事实上，RIA既是一项行之有效的政策工具，也是一种理性的决策程序。其基本内涵和步骤是，立法机关在立法过程中，借助成本效益分析等手段，预先评估法律条款实施后对本地区公民、政府和社会的效用和影响，以评估结果为依据修正立法内容。作为一项政策工具，它的引入是相当晚近的事情。20世纪七八十年代，在全球经济遭遇滞涨局面的背景下，新古典自由经济学派主张复归市场，并在主要的资本主义国家，如英美等国推行“去管制化”的思潮和运动。作为一项新的政策工具，RIA烙印着效率、竞争的痕迹，并将政府的管制活动作为可能的政策选项予以审查，以满足市场或社会对福利最大化、成本最小化的迫切需求。RIA的应用获得了经合组织（OECD）的大力推广，并最终成为OECD成员国在法规管理策略方面的核心内容。
以OECD成员国为例，立法前评估的实践是相当广泛的，虽然其具体的制度设计多有差别。据OECD的官方统计，截至2008年，已有的31个成员国均在一定程度上采纳了立法前评估的制度和做法。而在2000年时，全部28个成员国，只有14个规定了并实行立法前评估的项目，比例仅为50%；这一比例在2005年调查时，已经上升为100%，即全部成员国已经例行公事般，将某种形式的RIA确立为法规制定和实施的前置程序或过程。[9]通常的做法是，政策和法律立项后，要进行事前或立法前评估，评估政策和法律对经济、社会和环境的影响，评估的方法包括影响分析、成本收益分析、成本有效性分析和风险分析，衡量的标准是政策、监管和法律的收益能够证明为其支付成本的正当性等。
二、我国开展立法前评估的必要性
立法前评估，是因为还没有法律，或者是低价位法规、规范性文件准备上升为高价位法律、法规，这个时候，经济、社会和环境中兼备市场失灵和政府失灵，需要立法规范以维护市场秩序。立法前，首要的是评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估经济、社会条件对将要设立法律制度和规则的约束条件，评估立法对经济、社会和环境的影响，这是立法预期评估。目的是充分论证立法的经济影响、社会影响和环境影响，解决和克服制约立法设计的制度、规则的约束条件，尽量在重大制度设计上达成各方意见一致，减少立法的试错成本。[10]对法律、法规和政策进行立法前评估是国际惯例，有利于提高立法质量和实效，但是在我国立法实践中还比较少见。[11]尽管很多地方的人大常委会每年在编制年度立法计划时都要求有关部门就所提立法项目的必要性和可行性作出说明，在政府报送的法规草案说明中通常也有一些对立法必要性和可行性以及所规范具体问题方面的说明。但总的来看，政府有关部门由于没有专门就立法项目和有关具体问题开展立法前评估，因此，法规草案对具体问题的说明往往比较简单、原则，缺乏说服力，对法规适用的成本、对社会和公民的影响等更少作出经过充分论证的具体说明。从有立法权的地方人大常委会这方面来看，由于政府提交的法规草案对所规范具体问题的理由和依据说明得不够充分，自己本身又没有就有关具体问题开展立法评估，审议起有关法规草案来自然就比较困难，修改起来时常也无多大把握，这必然影响所立之法的质量。从实施情况来看，一些地方性法规在实际生活中无法发挥应有的作用，有些法规中的规定基本没有被适用，有些法规中的规定甚至起了不良作用。[12]因此，笔者认为，借鉴国外的相关经验，实行立法前评估制度，有利于避免不必要的立法或不必要的内容入法，对于提高地方立法的水平和质量，减少地方有限立法资源的浪费具有极其重要的意义。
三、立法前评估的程序
立法前评估的程序设定，需要考量以下几个方面的内容：首先，在何时以及什么条件下引入评估？其次，由谁来负责具体操作，其评估的范围又该如何？最后，负责机关是否应当向公众公开评估报告并听取公众意见，抑或仅向决策机构提供相关报告和资料，以为决策的参考和依据？
1.什么时候评估
从时机上看，立法前评估进行得越早，越有助于评估法规制定的必要性和可行性。一般认为，在立法规划阶段就应当及时进行评估。这是因为在立法规划阶段，受部门利益的左右和驱使，各职权部门有强烈的动机去扩张职权、推诿责任，甚至于直接干涉立法事务——“部门立法”和“部门利益法律化”。“部门立法”侵犯的是立法机关的制法权，“部门利益法律化”损害的是社会整体利益。立法前评估有助于限制这两种倾向。立法规划阶段的评估，主要任务在于确定立法案的必要性和重要性。一个立法案是否应被列入立法规划和计划，端赖于它所规范的问题是否具有必要性、紧迫性以及可行性。这一阶段的立法案应当附加相关的影响评估报告，尽可能清晰地说明立法的目标和宗旨，阐述其所要解决的实际问题和制度设计。
2.评估的对象如何选择
不是所有的地方立法都应当采用立法前评估。换言之，地方立法的立法前评估应当设立基本门槛，以过滤和筛选无须评估的立法案。在设立门槛时，最常用的做法是从“量”或从“质”的角度去考察。有的根据“量”来考察：由于立法前评估主要是进行成本效益分析，因此不少国家要求法律、法规的年度执行成本（人力成本和财政预算等）达到一定的数额标准，才启动评估程序。有的根据“质”来考察：重点关注法规条款可能对竞争、就业、投资和技术进步等经济社会发展带来的那些负面影响，或者造成社会民众“可感知的负担”或“不可忽视的负担”。结合地方立法的实践，笔者以为，在实施性立法方面，由于其主要任务和宗旨是将国家立法与地方实际相结合，因而属于国家立法的地方配套，对该部分立法单独进行评估似乎没有太大的必要性，除非在地方配套立法中，有较大的变通性和灵活性规定，可能产生较多负面性效应。而在创设性立法方面，由于属于合理的地方权限运用，加之法规可能对经济、社会和民生产生直接影响，因而有必要进行评估和审查。当然，在设立具体的评估门槛时，我们可以规定更加细致的“量化”和“性质”的标准。例如，对于处罚明显偏重或偏轻的法规条文，可以在立法过程中开展专项评估。
3.由谁来评估
立法前评估的负责机构可分为两类：一类是地方立法的提案者和起草者，他们负责具体立法案的起草和拟定，同时也负责说明和论证立法的必要性、可行性以及对社会的影响情况；另一类则是专门进行立法前评估的机构组织，通过独立专业的调查评估，最终形成全面的评估报告，并呈送立法机关参考。从职责来看，两者的分工是不同的。立法提案者和起草者的主要任务是通过成本效益分析等方式，自觉地论证立法的必要性和可行性，并论证其对经济、社会发展的多方面影响。第二类机构作为一个审查机构，独立无偏倚地对待立法案，并汇总各方面的反馈意见，最终形成评估报告。如此分工的好处很明显，既可以把相关的评估职责赋予立法案的提案者，使其提出立法案时进行自我约束，又可以最大限度地利用审查机构的中立性和客观性，对立法项目进行外在审视。通过这两方面的调查评估，保证立法影响评估的实效。目前美国采取的即是此种分工模式。比如说，在起草重要的政府规章时，由专责的行政机构准备并提供立法必要性说明、成本效益分析和其他额外要求的资讯。美国******预算管理局下属的法规资讯事务处（OIRA）在接到上述报告和材料后，以90天为限完成形式和实质审查。
4.关于评估的内容
由于法规的具体实施机关是地方立法的提案者和起草者，理论上他们应当而且有义务去知晓拟议法案的潜在影响和效果。基于这一考量，立法前评估越是全面，有关该地方立法的政策决定也就越有效。为此，有必要评估法规对本区域的经济发展、社会可持续发展所产生的各种影响，并分析和预判该立法的可预测性和实施效果。以影响经济发展的评估标准为例，规制不同行业的地方立法至少要评估该立法对本区域内的本行业所产生的诸多影响，如它是否会改变原有的经济竞争格局，对行业发展的影响是好是坏，是否会造成中小企业的进入壁垒和发展瓶颈等。换言之，法规的经济发展评估应包括竞争评估、行业影响评估和中小企业影响评估等具体项目。
5.评估结果的应用
立法前评估报告要作为立法机关的决策依据，对社会也要予以公布。这有利于社会公众了解法规的形成背景，从而为理解和执行法规创造良好的条件。同时，为公众有序参与地方立法提供机会和渠道，通过公共意见的采集和整理，尤其是听取利益相关者的意见，可以为法规的完善广纳民智。最重要的是，向公众提早公开相关的资讯和信息，有助于纠正和扭转立法的形式化和空洞化，减少“部门立法”的操作空间。