书城法律突发公共事件应急处理法律制度研究
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第20章 分报告之三(国外经验借鉴部分)(3)

中央政府颁布的公共卫生安全政令可以被省级法规补充完善。法国于1935年10月30日通过并实施一项具有法律效力的政令,将地方制定卫生法规的权力从市、镇长的手中转移集中到了省长的手中,由各省省长制定适用于本省的卫生法规。自从1986年1月6日的法律生效之后,就形成了政府制定全国性的法规,省长负责炮制省级法规并且不需要经卫生部长同意的局面。省长制定省级卫生法规的依据,是省公共卫生与社会福利处(DASS)处长的建议,而其建议是在省内医务人员的协助下做出并且听取省卫生委员会(省里所设顾问机构,就所有涉及公共健康的问题提供咨询意见)的意见后提出的。这类法规的内容由法律予以界定,其制定的程序也由法律予以规定。(全国性卫生法规与省级法规同时存在所带来的问题则通过判例或制定法律来解决。)省长与市、镇长在维护公共卫生安全方面的职权。在法国,负责执行公共卫生安全法律和政策的主要是各省的省长和下面的市、镇长。根据法国法律的规定,在公共卫生与健康方面,省长的职权首先体现在制定有关公共卫生的行政法规方面,省长还可以制订对水实行卫生管理的规章。在一些特殊情况下,省长应确保专门卫生法律法规的执行,这类法律法规涉及到所有危险的和危害健康的设施、露营地、对健康有害的建筑和岛屿、边境卫生检查等等。在实施对辖区内动物的卫生检查方面,省长同样享有很大的权力。

根据法国《地方领土单位法典:》第12215-1条的规定,在发生严重的、迫在眉睫危险的情况下(如发生流行性传染病),省长有权取代市(镇)长采取任何保护公共健康的措施。这种措施可能在一个市(镇)、也可能在几个市(镇)实施。即使在平时,如果省长认为市长因为失职没有采取必要的卫生措施,也可以代替他做出此类决定,但应该事先催告有关市(镇)长。

省级卫生法规制定后,由下面各市镇长负责落实,他们可以为此发布命令。

根据法国法律的规定,市、镇长在其所管辖的区域内,有权颁布各种旨在保护公共卫生与健康的专门措施(法国《市镇法典》第L131-2条;法国《公共卫生法典:》第L条)。如果某一市镇没有对卫生规则行使行政监督与技术检查的机构,那么,这项任务就将交由前面所提到的省公共卫生与社会福利处(DASS)执行,即由国家来行使这项权力。同样,如果市镇无法解决有关公共卫生与健康方面的技术问题时,市(镇)长也可以要求国家机关的介入。

《地方领土单位法典:》第L2215-2条详细规定了市、镇长在保护公共健康方面诸多的职权,其中主要有:

(l)倮证水的卫生和在干旱情况下合理用水;(2)规范水井和蓄水池的修建;(3)监督有关下水管道及其清理的法律的执行;(4)规范或禁止任何有害健康的物品的丢弃、倾倒和排泄;(5)改造公共浴室;(6)预防动物流行病;(7)消灭有害的动物,尤其是成为传染疾病媒介的动物及虫类,如老鼠、蚊子、苍蝇等;(8)预防传染病,这方面的工作包括:接收有关传染病的医疗通知;监督传染病人的隔离和运输;监督消毒措施的实施;命令销毁被病人感染的物品;(9)监督并保证食品的卫生与安全;组织对食品卫生的监察;(10)检查屠宰后牲畜的卫生情况。

此外,在出现紧急情况和绝对必要的时刻,市(镇)长享有特殊的卫生警察的职能,如进入不卫生和对健康有害的私人住宅。而在平时,只有省长享有这种权力。

在法国,拥有两万人以上的市镇和那些建有疗养院(包括温泉疗养院)的城市都必须设立健康与卫生办公室,由该办公室执行所有有关公共卫生的法律和法规的规定。办公室的领导受卫生部官员的监督,而该市的市长负责其组织和活动。除此之外,市议会可以通过决议成立一个卫生试验室以辅助健康与卫生办公室的工作。超过两万居民的城市还应该建立一个专门负责清洁消毒的部门。

市镇卫生部门在执行法律法规方面的不作为或错误将由市镇领导承担相关责任。

1982年3月2日法国关于地方分权的法律规定,省长和市(镇)长所做出的所有与公共卫生有关的决定都在行政法庭(院)的监督之下。任何行政相对人都可以就这类法规或措施向行政法官提起诉讼。

2000年以来。根据科学技术的发展和维护人民生命健康的需求,法国议会和政府加大了公共卫生安全立法的力度,在原有法律的基础上相继制定出有关预防疾病、应对公共卫生突发事件、预防技术公害和自然灾害等一系列新的法律。体现了:

(l)法国政府已将预防措施放在非常重要的位置,不论是对疾病和传染病的预防,还是对技术公害和自然灾害的预防,有备才能无患;

(2)政府必须将环境保护问题纳入公共卫生安全体系以共同管理。环境的好坏与人类的生存、健康和疾病的发生紧密相关,对环境的污染破坏就是对人类健康的损害。这些新的法律是:

一预防疾病的法律规定

2002年3月4日法国通过了有关健康预防措施的2002-303号法律,强调预防政策在保护公众健康方面的重要性并将其以法律的形式予以固定,成为法国《公共卫生法典》重要组成部分(法国《公共卫生法典》第4卷第1编第7章“预防政策”)。该法律明确指出,实施预防政策的目的,是预防疾病或意外事故的发生、发展或恶化,改善人民的健康状况。鼓励个人与集体参与预防活动将有助于减少疾病和意外事故的发生。

预防政策是要给予每个人保护和改善健康的方法,其实施的途径具体来说有以下几方面:

(1)减少各种因素可能给健康带来的危害,影响健康的因素有环境、工作、交通运输、食品或对某些产品的消费,包括健康产品的消费和服务;

(2)改善生活条件,减少社会不平等和地区发展不平衡的状况;

(3)开展对危害健康因素的预防与鉴别活动,实施预防接种与疾病普查;

(4)鼓励将生物医学技术用于检查和预防性治疗;

(5)开展普及健康知识与健康教育的活动;

(6)同时开展医疗救治培训活动。

为了保证预防政策实施过程中的协调一致和经费需要。

2002-303号法律同时规定设立一个全国性的预防工作技术委员会。该委员会由卫生部长直接领导,成员有卫生部、社会保险、国民教育、青年及体育部、劳动部、环境部等有关部的代表以及地方政府的代表和专家(法国《公共卫生法典》第L1417-3条)。一应对公共卫生突发事件的法律规定2003年,法国《公共卫生法典:》立法部分新增加了不少条款。其中有这样的规定,当某一种流行病威胁到某地区全部或部分区域、或已在该地区发展,而当地又没有足够的预防手段时,政府在征求法国卫生高级委员会的意见后发布一项政令,以确定防止流行病传播的措施。政令将明确规定负责执行此类措施的政府权力机构与行政部门的职权、组成人员和管辖范围,并授权他们在规定的时间内落实上述措施。实施措施所需要的费用,不论是人力方面,还是物质方面的,均由国家承担。规定执行这些措施的政令及行政文件自其在《:法国政府公报》上公布时起24小时后予以执行。

(《公共卫生法典》第L3114-4条)其中第L1311-4条规定:在紧急情况下,即在发生流行病或其他危害公共健康的紧急情况下,省长可以下令执行该法典中所规定的各项卫生措施。市长应以发布命令的方式确定发生紧急情况。如市长不在,则由省长发布同样的命令,该命令可以针对某一个人、一些人或该市的所有居民。

在省长的领导下,省公共卫生与社会福利处(DASS)的处长负责在全省贯彻执行由国家权利机构所确定的卫生、社会医疗以及社会政策。他的任务特别体现在如下几个方面:作为大区医院管理局的成员,保证全面地执行有关团结协作与社会发展的政策;在公共健康方面以及在出现流行性传染病与地方病时,采取积极的和预防性的措施;负责检查和监督卫生机构、社会医疗和社会性机构(《公共卫生法典》第L1421-5条)。对没有执行上述防止流行性传染病措施的行为将按第五级违警罪予以罚款处罚(《公共卫生法典》第R3116-7条)。《公共卫生法典:》第D3111-20条规定:在法国突发天花病例,并经国内卫生机构或国际卫生组织确认的情况下,为了阻止流行病在法国的传播,省长应采取以下一项或几项措施:

一对任何接触过天花病人的人或可能受到天花病毒感染的人接种和复种疫苗;一对任何可能接触疑似病人或已感染天花的病人以及接触这类人的生物标本的人接种和复种疫苗;一负责照顾任何接触过天花病人的人、疑似病人或确诊病人。具体体现为:

(1)对接触过病人但自身尚无任何症状的人,尽早对他们进行疫苗接种和复种,并对其进行严密的医疗追踪并限制他们活动的范围,包括在他们接触病人后的18天内对疫苗有效性的检查。

(2)对天花疑似病人实施隔离和医疗追踪直到其病情得以确认或否定。

(3)对天花确诊病人实施住院治疗直到痂盖脱落,这需要3至4个星期。

——获得或者征用所需的器材、物品、场所和人员,具体表现为:

(l)征用给疑似病人或已感染天花的病人接种所需的场所和机构;(2)征用医疗机构和场所用来治疗接触过病人的人、受到病毒侵害的人、疑似病人或已感染天花的病人;(3)获得或者征用用于治疗病人、保护个人、清扫和消毒场所、处理(尤其是通过焚化)可能受到污染的废弃物所需的所有手段和用品;(4)获得必要的手段或者征用到场所,用于处理用于诊断或生物检查的生物样本;(5)获得必要的手段或者征用到场所,用于处理那些被认为有传染性的尸体;(6)获得或者征用到车辆,用来运输病人、生物标本、被认为有传染性的尸体以及受到污染的废弃物,同样还要运送用于治疗病人的物品、清洗和消毒物品;(7)征用与流行病战斗的医务人员以及各类技术人员,他们可能是平民或军事人员;一采取公共卫生方面的措施,包括:(1)检查并关闭公共机构或私人机构以避免病毒的传播;(2)取消公众集会;(3)限制居民外出活动;(4)收缴并销毁所有可能被污染的物品、衣物或包裹;一收集信息和告知措施,即采取各种手段找到医疗对象并通告专业人员和公众。

——关于预防流行性传染病的新规定:

2003年,法国《公共卫生法典》在立法部分加入了新规定(第L3113-1条),在出现下述情况下,医生与医疗机构的负责人,以及公立或私立生物分析化验室的负责人必须将有关的个人病历转交卫生主管机构:

(l)需要地方、国家或国际支援救治的疾病;(2)对该疾病的监控是执行和评价公共健康政策所必需的。

法律还明确规定,政府将在听取国家行政法院的意见后通过发布政令公布所涉疾病的清单以及移交病人材料的具体方式。

这项规定重申,对重大疾病和危害公众健康的流行性传染病自发现起就应予以通报。前面我们提到,法国在1902年2月15日制定的关于预防传染病的法律中就已经确立了传染病强制申报原则,该法律要求医生、与病人同居一处的人员、配偶或者亲属应该向当地卫生行政部门的代表——市、镇长或省公共卫生与社会福利处(DASS)的负责人申报病例。传染病强制申报制度有助于政府主管部门及有关专家跟踪与分析疾病的性质和发展,对已采取的治疗措施的有效性进行评估,其最终目的是要阻止疾病的快速蔓延。

其次,对上述第L3113-l条中所涉及到的疾病都需要实施消毒措施。进行消毒须经过卫生部长的批准并事先征求法国公共卫生高级委员会的意见。消毒的对象包括接待过病人的所有场所、对病人进行治疗的医院及其运输工具。在具有两万居民以上的城镇,由市镇长发布命令和领导消毒工作。在两万人以下的城镇,由其所在省派出专业人员执行此项措施。两万人以下的城镇也可以设立自己的消毒队伍,但需经卫生部长同意并征求法国公共卫生高级委员会的意见(法国《公共卫生法典》第L3114-1条)。

——预防技术公害的法律规定

随着人类的发展和科学的进步,人类又面临着一类新出现的灾害——技术公害(Risques technologiques),即那些可能爆炸或散发有害物质的设施(如核电站、化工厂、炼油厂等)发生事故给人类健康、公共卫生、农业生产、周围的环境和文物带来的危害。

1976年7月19日,法国通过了规范此类设施的法律——有关环境保护定级设施的法律。在此之前,法国于1810年10月15日、1917年12月19日分别制定管理上述设施的分类名单(与有害物质有关的设施,这里有害物质包括:有毒的、易燃的、易爆的、腐蚀性的和有放射性的物质)以及特殊的法律制度01976年的法律可以说是融合了前两项法律的有关规则。

根据该法律第2条和第5条的规定,设置此类危险设施须事先向所在地的省长申请。省长需进行公众调查,征求有关市镇议会的意见,或者征求由国家、地方行政机构、专业人士、环境保护协会及有资格人士组成的委员会的意见,并且必须在省长制定出应对此类设施可能发生危险的法令后,他才能够授予上述行政许可。该法律对可以安置危险设施的地点还做了详细规定。对于无许可而经营此类设施的任何人将被处于一年监禁和/或50万法郎的罚款。对重犯处以两年监禁和/或100万法郎的罚款。在被判刑的情形下,法庭可以禁止使用有关设施,也可以要求在规定的期限内从事场地的复原工程(法律第18条)。鉴于近些年来不断有技术公害的发生,尤其是2001午9月21日,位于法国土鲁兹(Toulouse)地区的硝酸铵厂发生爆炸,造成30人死亡、2200人受伤的重大灾难再一次给人们敲响了预防此类突发灾害的警钟。

2003年7月30日,法国议会通过了2003-699号法律《关于预防技术与自然风险及其损失赔偿的法律》。该法律的第5条规定,国家制定和实施预防技术风险的方案,目的是控制那些可能爆炸或散发有害物质的设施(如核电站、水坝等)发生事故的后果。这类事故将直接地、或通过污染所在地区而给周边居民的健康和安全以及环境带来重大危害。