完善权力运行机制是政风建设的关键
张勤
行政权力的运行机制是指在各级政府组织推行国家事务和政务、管理社会公共事务的过程中，不同部门与层级之间在政策制定权与资源支配权、法律或政策解释权、执法权和行政事务管理权归属等方面权力的划分或权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。它是国家政治体制与行政体制的重要组成部分。建立权力运行机制主要是防止权力滥用，以权谋私，也就是为了防止腐败，使各种权力之间具有必不可少的制衡，形成合理的权力结构。
目前我国在行政权力的没定、分配和运行上都存在着许多问题，严重影响了政府的形象和工作效率，损害了政府与群众的关系、更有甚者有些人还自以为是，习以为常，将不良作风继续发展下去。
一、权力设定不尽合理、运行缺乏透明
在行政权力的设定上，有许多本可以由市场调节的事政府仍在管制，有许多本可以由行业组织或中介机构管理的领域政府仍在管制。来自权力内部的约束和监督显得软弱无力，未能形成有效的制约机制，其主要原因在于权力的设定不尽合理。有些部门和岗位权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，使权力设置显得不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力“边缘地带”，构建行政权力运行机制的理念选择与目标思路尚不够清晰。组织结构形态上过于雷同，局限了其多元化的组织结构形式的选择，而且在权责配置上也往往形成有权无责，或权大责小的现象。在政府组织的职能配置建构上，政府部门对职能的切割过于细小。在行政权力的运行方面，缺乏公开透明度。当事人参与程度不够，外部程序不发达，许多程序没有建立在理性的基础上，缺乏完整的法律规定。权力行使程序的不规范和不透明是以权谋私得以发生的一个重要原因。不规范即权力在运行中缺乏清晰严密、具体的规定，未形成互相衔接、环环相加的权力和责任网络，行政自由裁量度范围过大。权力行使不透明是指权力运行的程序和规则对外公开度不够，政府行为暗箱操作，如“内部文件”等形式只有政府官员才知情，外界缺乏必要的相关信息，公民和社会在信息不对称的情况下很难对政府不合理的行为进行有效的监督。政务公开并不是政府的口头承诺，公民本来就有对政府行政活动的知情权，包括政府机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等，应通过向社会公开表明自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。
二、政府的自利行为
所谓政府的自利行为是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在各个目的的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特殊关系就是政府的自利行为，亦称自利性。政府的自利行为导致了行政权力运行过程的不规范和失衡。卢梭分析认为，政府的自利行为可分为三个层次，即个人、团体、阶级。扩张自利行为必然带来政府官员的腐败，人类社会的所有活动都是围绕着对稀缺资源的获取、分配而展开的。对稀缺资源的追逐，既是人类进步的根本动力，也是产生人类各种悲剧的根源。如战争、贪污等行为的出现。承认官员的合理的自利行为，控制其扩张的自利行为是各国政府控制政府自利行为的有效手段。对于中国政府来说，一方面我们长期以来忽视了官员的合理性要求，片面强调官员的奉献精神；另一方面又忽视了从制度建设人手去遏制官员扩张的自利行为，认为靠搞运动、意识形态教育可以达到目的。实践证明，对这两个方面的忽视是导致今天不能有效控制政府官员扩张自利行为的根本原因。由于政府的自利行为的扩张性，在行政权力运作中一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。
同时权力的制衡是一个复杂的体系，一旦制约行政权力的体制不健全或体制中出现一点点缺陷，都可能使权力失去制约，此时政府的自利行为就具有了膨胀的实现条件。当代中国政府的自利行为还体现在“条”和“块”的部门利益交叉以及中央整体利益和地方局部利益的冲突上，实际上这也反映了当代中国政府行为过程中的“条”和“块”关系和中央与地方的关系。“条”和“块”
是地方政府与职能部门的关系问题，其矛盾的根源在于双重领导体制问题。在体制转轨的过程中，职能部门在不断变动，其职责也在发生变化，而又时常不能适应市场经济发展的要求。要控制“条”“块”部门的自利行为，就必须弱化“条”的管理，缩短“条”的利益结构链，使“块”重新回到各级政府中去。中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府为满足自利而采用合理的途径。但长期以来，中央政府与地方政府的关系一直处理的不够合理，时而“放权”，时而“收权”，缺少法律法规界定的事权关系，对于地方政府的权限划分越明确具体，地方政府的自利也就更能准确地界定。
法制化程度不高权力运行上存在的种种弊端与法制化程度不高有着密切的关系。从行政立法看，我国当前有关廉政的立法，大多是一些政策性的规定，缺乏系统性立法，在司法上难以确保公正独立。有些行政法规、地方性法规、部门规章、自治条例等等与宪法和国家法律之间还存在互相冲突，互相抵触的现象。虽然宪法规定了某些法的形式的不同效力，但层级关系等在宪法上是不明确的，如部门规章与地方规章之间、经济开放区与一般地区在法规之间都会存在不一致的现象，缺乏可操作性和执法的准确性。由于法制缺乏规范明确而出现的机构设置不合理、权力运行无序、任人唯亲、有权无责和监督乏力等问题屡见不鲜。从行政执法看，执法部门和执法人员有法不依、执法不严、违法不纠的现象还普遍存在。从法律的监督看，有的地方和部门利用制定的“内部规定”或“部门文件”等形式使以权谋私或部门违法现象达到“合法化、固定化”程度，或用“部门文件”的形式来约束和监督权力运行，如行政罚款、以罚代管、行政收费、以费代税等，其结果导致执法不严、违法不纠，使已有的法律法规形同虚设。
四、党政体制的权力监督问题
党政体制下如何完善权力运行的制约和监督的实现形式，直接关系着党政关系的规范性和科学性的实现程度。执政党在国家的政治生活中掌握着执掌政权的权力，为防止其权力行为的失误，尤其需要完善对执政党的领导机关和领导干部的权力监督和制约。在我国，一方面由于党的领导作用处于执政地位，这种特殊性必然要求客观上要具有健全的权力制约机制和防错、纠错的机制。因此，要特别注意加强民主监督制度的建设。邓小平曾一再强调对执政党监督的重要性。但另一方面，解决好这个问题具有很大的艰巨性。难点在于，执政党集中了政治权力和政治资源，从而使得提高民主监督的有效性成为一项艰巨的任务。在这方面我们不能照搬西方的体制模式，也不能套用前苏东国家的模式，这就要求我们探索出一个新的模式，既坚持一党执政和领导，又便于实行对执政党的监督，创造一套行之有效的实现形式。如何做到既坚定不移地坚持党的领导和执政地位，又探索一整套符合我国国情的民主监督和权力制约的有效实现形式，这既是推进执政党活动规范性和科学性的重要条件，也是建立高效有序的政府体系和推进政风建设的保障。
五、官僚主义、形式主义严重
工作上的官僚主义是政府机关最易产生的顽疾，也是当前人民群众意见最大、影响干群关系最直接、最强烈的问题，如教条主义、本本主义的滋生，公文旅行、人浮于事、办事拖拉、“门难进，脸难看，人难找，事难办”的现象还在继续，下基层，走马观花，只看先进，不看落后，形式主义、官僚主义盛行，自由主义、个人主义泛滥，搞“政绩工程”、“形象工程”、“路边工程”、忙忙碌碌、劳民伤财、欺上瞒下、弄虚作假、虚报浮夸严重，独断专行、软弱涣散问题突出，明哲保身、不思进取、不求有功，但求无过的思想抬头，以权谋私、贪污享乐现象蔓延等等。中国封建社会残留下来的“官本位”、“官贵民贱”的意识在一些人的头脑中还挥之不去，使社会关系处于一种日趋严重的错误状态。在一些人的行为上不是用人民赋予的权力去“为民谋利益”，而是用其去“与民争利”。这些现象的存在将滞缓社会的民主、法制进程，影响民族的精神状态，严重影响党和政府的形象和威信，阻碍了党的路线方针政策的贯彻执行。
对此，我们绝不能掉以轻心，要保证政府的廉洁清正，防止腐败滋长，就必须根据社会和时代发展对作风建设的要求，从防微杜渐人手，切实加强和改进政风建设。
完善权力运行机制，加强政风建设，要从以下几个方面人手。
1.完善行政法律法规
严格立法，严格执法，充分利用法律武器，加强法制建设，加大法治力度。从体制上防止腐败，促成精简、统一、效能三者有机结合的政府的形成，建立对领导干部制约的体制和机制以及完善的行政法律法规体系。我国当前的有关行政法规大多是一些政策性的规定，缺乏系统性立法。而且在司法上，难以确保公正、独立。在行政机构设置上基本处于无法可依状态，机构膨胀、权责不清、效率低下便是必然的结果。鉴于这种情况，我们一方面要加强廉正法规建设，完善政府组织法、程序法以及中央政府与地方政府关系法等，它包括行政机构的设置法、行政编制法、公务员法等等，以及各个国家机关的机构设置、组织机构、职能权限、管理体制、人员选任、办事程序、法律责任、监督措施等做出明确的法律规定，以解决机构设置不合理，权限不清、权力运行无序、任人唯亲、有权无责和监督乏力等问题。从世界各国的情况来看，控制编制一般依靠财政和法律两种手段。过去我国一直采用通过财政控制的办法，实践证明，这种方式会产生很多的负面作用，如乱收费、乱摊派、通过预算外收入或非法收入补充经费的不足等现象。通过制定行政编制法，以法的形式规定行政机构人员数量、领导职责，才能有效地控制编制，从根本上解决问题。另一一方面必须建立独立的反腐机构，确保司法的独立性。借鉴发达国家和地区的经验与做法，为有效地遏制腐败，应建立高度权威统一的反腐机构，如美国的联邦调查局、香港廉正公署、新加坡的反贪污调查局、澳大利亚的反贪污委员会等，同时还可借鉴参照一些发达国家将纪检、监察、检察机关的职能逐渐整合，建立一个权威的独立的垂直管理的反腐机构，专门负责对腐败案件的查处，同时可避免同级政府部门的干涉。
2.建立公开透明制度，规范权力运行程序
合理设定权力运行程序规则，简化办事程序。按照规范和公开的原则，对行使权力的方式、顺序、时限做出明确、具体、严密的设定，并建立相应的办事制度、时限制度、审批制度等，充分体现权力运行的规范性和操作性，大力推行政务公开，增加权力运行程序的透明度，做到规则公开、过程公开、结果公开，建立相应的公开发布信息、听证制度。目前还需要抓紧制定行政程序法和信息公开法，进一步实现政府工作程序和方式的法制化。
“公开透明”已是经济全球化对政府的必然要求，也是许多国际公约和WTO规则所要求的内容。
3.强化监督机制
完善权力运行机制的重要措施是构建完善有力的监督机制，坚持从制度上把内部监督和外部监督结合起来，大胆借鉴发达国家的先进经验，建立统一且富有权威的监督领导机构，完善监督机构的自我约束机制。在内部监督上，通过部门监督、业务监督和专门监督，建立一个自上而下、自下而上以及立体与平行的监督体系，按照规范化、法制化的目标，以不同的形式和方法，对各种权力形成有效的制约，保证权力沿着正确的目的规范运作，促使政府的作风向优良的方向发展。在外部监督上，加强群众的监督，进一步发挥人民民主监督的作用，同时还要建立健全社会各方面的监督，形成一个全方位的、多元化的、广泛的外部监督体系。舆论监督是完善权力运行的有效手段，通过报纸、影视等传媒对以权谋私行为进行曝光，起到警示、教育的作用。进一步加强法律监督，充分发挥民主党派监督和新闻舆论监督的作用，全方位地推进政风建设。
4.加快政府职能转变
加快政府职能的转变，是完善市场经济体制的重要内容，也是建立权力运行制约机制的前提和基础。传统的政府管理企业的方式缺少规制，随意性强，政府介入市场，与国际标准游戏规则不适应，同时政企之间的传导机制（市场）不够顺畅，政企之间的中介组织发育迟缓，政企关系不当造成的企业低效率，政企地位的不平等，政企关系中政府包打天下、无所不能，企业的行为模式不符合国际标准和惯例，市场行为混淆不清，对权力的制约就无从下手，权力运行就会流于形式。因此，按照市场经济发展的要求和经济全球化趋势，加快政府职能的转变，转变管理方式和工作作风，充分发挥市场机制作用，把政府的职能切实转变到对经济的调节、市场的监督和公共事务管理上来。
除了体制上理顺外，政府必须科学界定自己的职能和权限，要为企业作好服务，加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境，培育和完善各类市场，大力发展社会中介组织，如会计师事务所、律师事务所、投资顾问公司等，这既是市场体系完善和企业发展的需要，也是政府职能转变所要求的。凡是市场、企业和社会可以自行调节和自我管理，不需要政府干预的事项和领域，政府应从中主动退出。最大限度地减少政府及其各部门的审批事项，缩小行政审批的范围，简化审批手续，促进政企分开。借鉴发达国家的经验和做法，通过市场税收增加财政收人，全面清理对企业、市场和社会组织进行具体行政干预的事项和方式，减少对微观社会经济生活的直接干预，进一步细化和推进政府职能的转变。同时，政府要发挥积极作用，要制定规则和立法，解决好国内生产、境外投资和贸易增长等所带来的一系列对生态环境有长远不利影响的问题，制定并严格执行保护生态环境的技术标准，实施可持续发展战略。
5.加强民主集中制原则，健全权力运行体制