（5）省在地理范围上的缺陷：某些当代的经济和行政现实情况不能仅仅在省一级范围体现出来，而需要更大的地 域范围：大区。这提出了一个领土整治的普遍问题，这就是领土整治应根据自然资源和特定地理范围内的活动而更好 地进行人员配置（1995年2月4日法律）。
B.市镇结构的缺陷
（1）市镇之间不成比例：法国有36000个市镇，其中250个市镇的居民超过20000人，24000个市镇的居民不足500 人。
所有这些市镇原则上几乎受同样的法律制度管辖。
（2）小市镇面临超出其财政负担能力的问题。必要的开支使它们无力实现现代化。
（3）大城市经常由拥有各自行政机构的不同市镇组成，使一切合理化的努力十分困难。此外，位于中心市镇周围 的宿舍市镇仅有很少的财政资源。
三、解决问题的努力
A.大区和省一级的变革
1.在大区层级上
（1）过去，曾有过一些合并大区的企图：在二战前它们几乎毫不重要，但在维希政府时期得到加强。战后，人们 在一段时间内设立了共和国大区专员。至于特别使命行政总监，他们曾负责在大区规划、社会治安措施方面的协调工 作。
（2）最近的努力：
a.1955年至1969年间制定了许多法律文件。
人们设立了22个具有经济权限的大区行政区划。它们不构成新的行政层级，但有某些组织机构：大区区长既是大 区省会所在省的省长同时也是经济发展委员会主席。
b.1969年4月27日被法国人民所拒绝的全民公决法中包含了与大区有关的十分重要的规定：
-将现存的大区转变为享有一定自主权的地方政府；
-将一些国家权限，主要是经济权移交给大区；
-设立新的大区机构：大区议会。它由直接普选产生的代表（议员）、间接选举产生的代表（市议会和省议会的代 表）和社会职业活动的代表组成。大区区长是政府在大区的代表；
-财政手段应包括将某些国家税收转换成补贴和贷款。
由于该法律草案被否决，旧的结构暂时被保留下来。
c.1972年7月5日的法律设立了大区及其组织机构，使大区化努力有了一个新飞跃。大区成为一个公共机构，它不 再仅仅是一个行政区划而同时也是公共机构。但它也不再是区域性政府。
大区的区长依然是国家在大区的最高行政长官，协助大区这个公共机构的行政管理。经济发展委员会被大区议会 与经济社会委员会所取代。
（3）1982年3月2日法律完全推翻了这种制度。大区成为区域性政府，他们由直接普选产生的大区议会管理。
大区议会通过磋商处理大区事务。它有权推进大区经济、社会、卫生、文化、科学的发展，促进领土整治，在维 护统一、自治、省及市镇的权限方面确保它的同一性。
（4）1992年2月6日关于共和国区域管理的法律完善了1982年3月2日法律规定。该法律注重发展地方民主，促进地 方政府间的合作，根据新的地方分权的特点来改革国家。
（5）与领土整治和发展有关的1995年2月4日的法律是一项需要由大量立法措施和法规来完善的导向性法律。政策 由国家整体制定，并通过和地方政府的合作来实施。
2.在省的层级上
1982年3月2日的法律规定省保持传统结构，但有两处重要的修改：一方面扩大了省议会的权限，另一方面也是主 要的修改，省议会的议长成为省的行政机构，他筹备并执行省议会的决议，审核开支，规定收入的执行，是省级机关 的领导。
B.市镇层级上的变革
（1）关于市镇合并的方法由来已久且为数众多：设立市镇间委员会、工会委员会、市镇联合会，更近一些的是设 立城市联合区和城市共同体。1971年7月16日法律规定了半强制化的市镇合并和联合。
（2）1971年7月16日关于市镇合并和联合的法律具有特殊的重要性。这项法律第一次规定了半强制化的市镇合并 。这项法律取得得成果只是相对的。
（3）1976年的吉夏尔报告和关于地方政府的旧法案对整治大区和省做出了规定，但主要的修改是关于市镇的。
（4）1981年5-6月左派政府上台，完全放弃了过去多数派的法律草案。但1982年3月2日和7月22日法律在深层次上 修改了市镇的组织。尽管没有规定市镇的合并，但扩大了市镇的权利和自由。应当着重指出三点：行政监管被简单的 事后监督取代，这种监督不再主要由国家的代表执行，而是由行政法庭掌管。市镇对金融和工业干预的可能性大大增 加。压在市镇头上的金融监管被大大削弱。
（5）1992年2月6日法律规定了市镇合并和地方合作的新形式：市镇共同体和城市共同体。1992年2月3日有关行使 地方委任权条件的法律完善了这种设置。
结论：1982年3月2日法律和其他相关法律实现了地方组织结构的真正转变。尽管地理结构没有变，但监管基本被 取消。大区和省议会议长地位的提高、大区成为地方行政单位等变化体现了真正的地方分权。从这方面说，1982年建 立的新制度是自1871年和1884年以来最重要的变革。
还应当强调1995年2月4日关于领土整治法律的重要性。
这项法律我们还将多次谈到。该法律特别规定了“地区”的设立。
这是一种可实行共同发展规划的地方与经济社会利益共同体。如果这些“地区”与现存的行政区划部分重迭，也 并不意味着设立新的行政区划。（据统计，1997年底有250个这样的“地区”）。
法律还规定了“生活流域”，而“地区”和城市网则成为它的下属。
如果说省级市镇合作委员会负责提出建议，那么目前这些新概念还相当模糊。
最后，整个有关地方政府的法律条文才刚刚被收集在《地方行政机构法典》中（1996年2月21日法律）。
第二小节行政机器遇到的困难
如果说，1914年前波拿巴设立的行政机器能解决它所面I临的问题，那么可以说，从那时起，行政结构就处于危机 之中。革新的努力在不断尝试着。
一、行政机器的不适应性
-国家干预的发展大大增加了公务员的数量，这些人经常是单纯的管理人员。行政权力机关不仅进行公共活动，而 且还进行大量的商业和工业活动。个人越来越多地参与行政行为，或者是由于行政机关向其咨询，或者是由于行政权 力机关直接授予他们业务管理权（同业公会、组织委员会等）。
-传统的行政隔离、行政条例、尤其是有关公共财政方面条例的强有力的约束性导致行政权力机关设立了很多组织 以逃避这些约束。行政权力机关就这样采用各种形式（联合会、混合经济委员会）设立了一些准行政机构。一旦行政 权力机关面临困境，它就条件反射般地设立一个新机构。这种经过伪装的、实际上肢解行政机关的公共管理受到了审 计法院的严厉批评。
-行政干预的发展趋向于建立一种取代政治机构的行政权，而随其一同出现的是议会势力的衰退。问题的技术性加 强了行政权力机关相对于议会（尤其是地方议会）的地位。后者信息贫乏、设备较差。尤其在经济方面，法官的监督 变得困难且无效。
-行政机器失去了它的统一性并变得极端复杂。每一个行政机关都竭力独立于其他的行政机关，而规划、领土整治 等又恰恰要求它们统一行动。此外，行政权力机关越来越倾向于将自己视为要实现的目的，而不认为自己应该为公众 服务。
-腐败的发展不是一个新现象，但近几十年来规模更加扩大。
其原因是多方面的（为了占领市场而竞争的重要性、责任感的淡化、地方分权）。尽管腐败是一个必须与之严厉 斗争的严重现象，但是仍须指出的是，大部分议员和公务员都诚实地履行着他们的职责。
二、革新尝试
-自1945年，政府始终关心行政改革之事（设立负责行政改革的部，设立大批的委员会）。某些改革达到了目的， 或至少达到了一部分目的，如设立大区组织，赋予省长新的权限。
-传统的行政机关覆盖全国，涉及所有活动领域但却四分五裂，结果是整个行动缓慢而困难。为此，人们在某些情 况下设立了工作委员会，负责在特定的时期和特定的地点完成特定的项目（如：朗格多克一鲁西荣地区沿海地带的整 治）。
-人们看到了只是为其他行政机关利益而进行研究（国家统计和经济研究所，财政部预测局）的行政部门的发展。
-长期以来，行政权力机关受普遍利益和公共服务思想的支配，忽视经济收益或服务成本。这种观念正在转变。从 收益角度看，公共服务的效益成为现在行政机关的重要主题之一。当然，这应看是哪一类的服务。效益概念本身涉及 很多方面。但是，无论如何，应该将追求效益与行政机关肩负的公共服务使命协调一致。而这正是某些改革者和行政 机构经常忘记的。
-自1990年以来制定了大量反舞弊、反腐败的法律。
第三小节行政权力机关与民众的关系
长期以来法国的行政机关对个人发号施令，在民众面前处于高人一等的地位。行政机关经常秘密地工作，不提供 文件，不告知决策的动机。要求个人遵循的行政程序、完成的手续经常是复杂而难懂的。接待民众经常是在不那么舒 适的地方由不那么和蔼的公务员进行。民众没有任何自我保护手段，行政机关好象权势极大；因为缺乏规则，非诉讼 的行政程序对民众毫无益处。个人仅能诉诸行政法官，但这些并不能解决所有的问题：法官仅监督行政文件与行为的 合法性，鉴于诉讼持续的时间，这种监督经常是效率低下。
许多年以来，尤其是近二十几年来，政府力图改善行政机关和民众的关系。从物质方面看，改善了接待民众的条 件：接待场所已现代化，设立了咨询窗口，某些文件（行车执照、驾照等）
的颁发非常快。行政机关的信息化使工作条件得以改善。公务员被鼓励更好地接待民众。数以百计的行政简化手 段被采用。法比尤斯政府（1984年7月）甚至设立了一位国务秘书，专门负责公共职能和行政的简化。
另一方面，负责保护民众的独立机构的创立，行政权力机关受制于更严格的新规则都改善了政府——民众关系。
-调解人（1973年1月3日法律）的设立改善了民众在行政机关面前的地位。
-1978年1月6日有关信息技术、档案卡片和自由的法律一方面试图发展信息技术，另一方面预防信息技术的传播对 私生活保护带来的危害。确实，卡片的信息化增加了泄密和危害的可能性。法律因此采取了一系列保护措施，设立了 拥有很大权力的信息和自由委员会。
-行政秘密被1978年7月17日的法律打开了缺口。这项法律确立了公众阅读了解行政文件的规则，而使保密成为例 外。这项根本性法律的实施由“了解行政文件委员会”（最高行政法院，1983年5月19日，Bertin判例）来确保，政府 通报的公开得以有组织地进行。
-1979年7月11日的法律规定，在许多情况下，行政机关应说明制定行政文件的理由。
-各类法律文件力图改进行政法庭判决的执行：在行政机关不执行判决的情况下，可以上诉至最高行政法院“报告 组”；在一项判决不被执行的情况下，调解人可以命令行政机关执行。1980年7月16日的法律和1981年5月12日的法令 规定，在一项法律裁决不被执行的情况下，最高行政法院可以对行政机关做出“逾期罚款”的处罚。如果行政机关被 判罚款，必须在四个月内付清款项。1995年2月8日的法律进一步规定法官能当即对行政机关下达“命令”。如不服从 则实行罚款。
-1983年11月28日“关于行政权力机关和用户关系”的重要政令规定了大量经过研究的措施：通报的可抗辩性；行 政文件应标明救济期限的义务；通知对方收到请求的义务；对违法的规范性文件予以修改的义务；尊重对审程序，集 体组织的运作，递交到无管辖权机关的请求应及时转交（给有管辖权机关）的义务。
第二编国家行政机构
总思路：法国国家行政机构的重要性：它构成了行政组织和行政框架的主要部分。这种组织由政府支配，确切地 说即是政府的行政机构。同样，所有的行政部门都隶属于一个部，所有官员都服从一位上级领导——部长。行政部门 或者是部长管理的中央行政机构，它们大部分专门负责某项特定的工作并起草部级决策；或者是遍布全国的执行机构 （驻外机构或权力下放部门），其中至少有一些机构（省长）担负着一般行政领导的任务，而不仅局限于执行某项技 术任务。1997年5月9日的政令确认“国家民事行政机构一方面由中央行政机关和其权限覆盖全国的机构组成；另一方 面由权力下放机构组成。”
所有这些机构都从属于一个法人——国家。各行政机构和部都不具有各自的法人资格。
中央行政机构
它的特点是：存在着一个中央行政权，其组织同时又是政治组织，其地位由宪法规定；同时，中央行政机关还有 其合作者，他们承担着准备和执行该机构所有决定的任务。
中央权力机关
一、共和国总统
依照当前宪法的规定，对共和国总统的权限进行准确定位是相当棘手的。在1875年的宪法中，共和国总统曾是行 政机构的首脑，但其权力逐步转给了议会议长。1946年的宪法将这种权力的移交制度化。1958年的宪法又退回到在共 和国总统和总理之间分配行政权力。然而这种权力的分配并不很清晰。在今天国家的最高领导层中存在着真正的行政 双头制。
A.正常时期的权限
-总统签署部长会议审议的所有政令及条例，即使部长们的参加并不是必须的（最高行政法院：，1992年9月10日 ；M.Meyet判例，A.J.D.A.1992，第643页）。总统也可以颁布总统令和其他一些政令。
-他任命民事的和军事的职位（宪法13-2条）。实际上，大部分公务员由总理任命，因为宪法规定，委任可以根据 1959年11月28日的组织法部分地实施。不过，一些高级职位的人选仍由共和国总统任命。
尽管大部分共和国总统的决定应当会签，但仍有一部分不需要会签（宪法第19条）。
B.特殊时期的权限
宪法第16条规定：在实施宪法第16条时，共和国总统可以履行扩大的权力，可以通过紧急法令采取“为形势所必 需的措施”。
-依据宪法第16条制定共和国总统紧急法令是政府行为：援用宪法第16条而作出的紧急法令涉及立法方面的问题时 ，它们是不能诉诸行政法官的（最高行政法院：Rubin de Servens判例，1962年3月2日，D.1962.109）。
二、总理
总理有着广泛的权力：
-宪法第20-2条：政府掌握行政机构和军事力量。