公法法人概论
总思路：行政管理通过公法人来运作：他们的权限有时很广，覆及全国；这即是国家的情况，其中巴黎的公共服 务机构在全法国都有分支机构；他们的权限有时是普遍性的，但仅限于领土的一部分：如地区、省、市镇；有时他们 的权限是专门化的（公共机构），覆及全国或仅限于一部分，如大学、医院、职业公会。
法人资格
这个概念在行政法和私法中起着同样重要的作用。
一、概念
a.一些作者或者是通过将法人与自然人相比较，或者是主张存在团体的集体意志而接受法人的存在。（奥里乌， 萨来耶）
b.其他作者认为，法人不过是一种虚构（萨维尼）；对一些人而言，这种虚构是无用的，最好放弃法人这个概念 （狄骥，热泽），另一些人则认为法人是个实用的虚构。
c.实际上，这两种理论都将自然人与法人联系得太紧。法律生活中的能力是一个抽象资格。自然人有可能不是法 的唯一主体，集体利益也可受到法律保护。瓦利勒认为，法人是社会保护的利益中心。
因此，公法人是拥有权利和义务的团体。
二、益处
对一些集体授予法人资格是一个有利的方法。它体现出不同的益处：
a.它可以区分个人为自己利益进行的行为和为集体组织进行的行为。
b.法人是财产、利益的所有者，这些财产、利益不同于个人的财产与利益。
c.法人对为自己利益进行的行为负责，同时，当自己利益受损时也应获得赔偿。
d.由法律文件规定的权利和义务也是法人本身的权利和义务。
e.法人只能根据创建它所确定的明确利益而行动：法人的专业化原则。
公法法人
一、区别于私法法人
a.私法法人是由私人发起创立的，它们的目标多样，团体归属自由（公司、协会）。公法法人是由公共权力创立 的，它们总是为了公共利益而建立的，其加入是强制性的。
b.今天两种法人在某些情况下有所靠近：
某些公法法人从事类似于私营公司的商业活动：如过去的雷诺公司。
某些私人活动有与公共机构相似的作用：如私人慈善机构。
在许多部门都有这种普遍趋势：
某些公法法人在很大程度上由私法规范（带有工业、商业特征的机构）。
某些私法法人在很大程度上由公法规范：特许制度、混合经济企业等等；普遍利益的私营企业（最高行政法院， EtsVezia判例，1935年12月20日），职业组织委员会，行业公会（最高行政法院，Monpeurt判例，1942年7月12日； Bouguen判例，1943年4月2日）。
二、区别于无法人资格的公共行政机构
a.大区、省、市镇都有法人资格。其他的行政区划没有法人资格。
选区，是既没有法人资格也没有组织机构的行政区划。它联合了一定数量的市镇，主要作为选举省议员的选举区 划。
b.区是省的一部分，由省长的代表——副省长管理。
c.由地区行政长官任首领的大区行政区划（1955年6月30日的法令，1955年6月2日的法令）有22个，它们过去为经 济管理的地域范围。但新的大区（1972年7月5日的法律）建成为具有法人资格的公共机构。根据1982年3月2日的法律 ，大区最终成为一级地方政府。
d.其他专门行政机构（邮政、军队、卫生等等）利用大区地方干部以设立其绝对互不重叠的外部机构。1960年6月 2日的法令规定了行政区划之间的协调。
三、公法法人的分类
A.地方行政机构
它集中了生活在国土特定区域的人，对当地居民的总体利益负责：国家、大区、省、市镇。
B.负责普遍利益的专门机构
这些机构负责满足某个特定需求，它们是专门为一个明确的目标服务的公共机构（如社会方面：医院；教育方面 ：大学；职业和经济方面：商会；工业方面：法国电力公司，等等）。
这些公共机构或从属于国家（国家级机构），或从属于省（省级机构），或从属于市镇（市镇级机构）。
公法法人之间的关系
中央集权与地方分权
总思路：中央集权意即将全国范围内的所有任务委托给国家执行。由中央国家机关单独组织实施所有的行政活动 ，行政机构仅仅是国家的派出机构。地方分权在于委托地方政府满足他们自身的需要，行政活动由享有一定自治权的 地方机关实施。
一、中央集权
这即是将公务机构归属于同一个也是唯一的中心——国家的组织制度。
A.后果
（1）对于国家而言，这种制度保证了它的绝对权力，将所有行动和执行的手段集中在一个领导下。
（2）地方政府在法律上的存在并未得到承认，它们仅是简单的行政区划。
B.方式
（1）这种绝对的中央集权几乎不存在，因为，即使独裁的国家也不能取消传统的地方政府。实际上，人们始终保 留着地方政府，但领导机构却握在国家手中（执政制度和帝国）。
（2）而且，即使在一个非常中央集权的制度下，人们也不能在首都决定一切。具有自主决策权的地方官员是非常 必要的，这可以更好地了解地方的需要。这就是地方分权制度。但这些官员仍在中央权力机关的管辖下，他们仅是中 央机关的代表（如省长）。
C.意义
（1）拥护中央集权的人认为，中央集权可以保证国家的统一，消除危险的地方主义，加强个人之间的平等，使所 有行政机构能够合理地运行。
（2）反对中央集权的人认为，中央集权太刻板，过于臃肿的中央机关不能迅速地作出决定，中央的决定不能适应 地方情况。
这使得这些决定不合时宜。中央集权不利于公民的民主参与。
二、地方分权
国家通过这一组织制度准许其他法人管理某些公用事业。
A.类型
我们将其区分为领土分权与部门分权。前者承认以地域划界的地方政府的法人资格。部门分权，即赋予某些具有 鲜明特点的机构以法人资格。
B.组成
（1）地方自身事务的存在（如，市镇对水的需要）。地方机关不应与国家机关竞争，因此，由国家这个唯一的主 权者来决定什么是地方事务：地方政府专业化原则。对于公共机构，他们的特殊性包括在他们的定义中（如大学：教 学与研究）。
（2）有自己的权力机构，它源自地方政府，通常由地方选举产生（市议会和市长，省议会议长，省议会），但也 并非总是如此（如，1982年3月2日法律以前的省级代表，省长职位）。
（3）监督的存在。因为地方分权并不昭示着主权和独立，它只是某种自治，并需要一定的监督（监管）。
C.方式
在绝对的中央集权与独立之间，存在着各种程度的地方自治：当为了地方政府利益而作出决定时，地方分权已经 开始，即使这种分权保留着独裁的特征。相反，联邦制是发达的地方分权的结果。
D.意义
（1）地方分权的拥护者强调它这一制度的自由和民主方面，公民参与自身事务的管理，这是对地方利益最好的认 识和保护。
（2）地方分权的反对者则认为，它损害了国家的统一，使地方利益高于普遍利益。
行政监督
一、等级监督
定义：等级是人事的一种组织形式，其中每个官员都从属于另一个官员，只有一个人除外，他直接或通过中间代 理人间接管理所有其他人。等级监督是中央集权的必然结果。
A.对人的监督
上级委任职务，分派任务，通过通函、指令、命令指导他们的行为，并通过处罚行使惩戒权力。
B.对行政文件的监督
上级能够批准文件、取消文件、中止文件、重新制定文件。
这种监督既针对文件的合法性又针对它的适宜性。没有任何成文法规定设立这种监督。监督可以自发或在个人的 请求下（层级救济）实现。然而因严格执行权限规则和既得权利理论，有时会限制实行等级监督。
二、行政监管
定义：法律授权高等权力机关监督分权机构的官员及其行为以保护普遍利益。
A.一般特征
1.其监督权与等级监督相似又有所区别
行政监管：
-是针对另一法人组织或其行为的，
-只有根据法律条文才能设立，
-原则上没有给予指示或指令的权力，
-对被监督机构来说，可以对越权行为提起诉讼（最高行政法院，内里·雷·班市镇市长判例，1902年4月18日） 。
2.为了普遍利益
如果民法中的监护是为了保护被监护人的利益，行政监管则特别倾向于保护普遍利益，只是附带保护被监督的法 人的利益。
同样，民法的监护在法定代表的基础上组织，而行政监管一般来说只是对被监督的法人行为进行的事后监督。
B.监管机制
1.对人
-在法国的制度中，行政监管最经常关注的不是人员的任命，而是他们对职责的履行。这种监督没有等级监督严格 ，但区别主要是在监督的程度上而不是在性质上。
-监管的对象如地方议会（根据政令解散市议会或省议会）、地方议会议员（强制市议员或省议员辞职）、单独的 法人机关（市长的停职或解职）。
2.对行为
方式多种多样：当某权力机构不去完成它职责范围内的活动时，行使行为的替代权；在被监管的机关做出决策后 ，行使审批权；在被监管的机关做出决策前，行使委托权；撤消权；中止权；通报信息权。
只有在法律条文规定的情况下才能实施所有这些监管，并应严格尊重法律限定的范围。如，当法律条文规定只有 中止权时就不能撤消一项决策。1982年3月2日的法律极大地减少了对地方政府行为的监管。而且人们现在仅仅谈论“ 监督”。
C.监管的实行
1.从法律角度看：
-监管或监督都是自动实施的，或应某一请求而实施。
-在1982年3月2日的法律之前，监管一般由中央行政机关的官员实行，很少由分权的地方行政机构自己实行（如市 议会对市镇的公共机构的监管）。
2.在实践中
目前，在征用、公共工程等方面，常常使地方行政机构为难的不是行政监管而是财政手段的缺乏；不是直接监督 ，而是与其同时实行的或间接实行的技术性监督。在1982年3月2日的法律中对技术监督也做了限制性规定。
法国中央集权和地方分权的演变
总思路：自从法国的国王们致力于统一国家以来，法国就是一个中央集权的国家。各种分权的企图，尽管其实现 过程常常因中央集权的复辟而被中断，仍起到了减弱法国中央集权制的作用。
然而，在法国，中央集权制依旧延续且根深蒂固。
A.革：地方分权和统一
与旧制度复杂的结构相反，法国被划分为省、县（后来变为区）、地区、市镇，由选举产生的三个机构——议会 、代表检查官、省县政府——负责管理。但国民公会和督政府又回到更严格的中央集权制。
B.共扣八年的体制：中央集权
人们保留了行政区划但却改变了它们的组织结构。议会始终存在着，但执行机构（省长、专区区长、市长）都由 中央政权或它的代表任命。
C.地方分权的进展
（1）在七月王朝统治时期，限制性选举产生省议员和市镇议员（1833年和1831年的法律），但市长在市议会成员 中任命。
1837年和1838年间，议会的权力扩大了。
（2）在第二共和国时期，议会由普选产生，小市镇的市长也由选举产生。
（3）在第二帝国时期，市长重新由任命产生，但议会的权限得到扩大。
（4）第三共和国制定了省（1871年8月10日法律）和市镇
（1884年4月5日法律）的行政宪章。市长由选举产生，议会的权力扩大，他们的自治权也于1926年再次得到加强 。
（5）第四共和国时期，因维希政权大量取消地方分权而恢复到1940年以前的制度。第四共和国的宪法甚至提出了 扩大地方分权的原则。
（6）第五共和国减少了行政监管（1959年1月5日法令）。
1970年12月31日的法律所采取的“城市管理和市镇自由”措施尤其重要。
1981年5月前国会曾讨论有关地方政府的法律草案。1982年3月2日的法律完全放弃了这项法律草案并实现了非常广 泛的地方分权：监管首先被取消，由较轻的监督替代；由省议会议长取代了省长的行政权力；大区成为完整的地方行 政单位，大区议会的议长成为行政机构。1982年7月22日，1983年1月7日和7月22日的法律扩大了地方政府的管辖权。 1983年12月29日的法律改变了对资源的再分配。
D.地方分权的局限性
（1）尽管地方分权得到肯定，政府行为在现代国家中（面对财政、政治困难、新技术的发展）的必要性实际上导 致国家对各方面（对地方财政的监督，掌管警力等）实行更加严格的监督。
（2）目前的国家行政改革更经常地是采取权力下放的形式而不是地方分权的形式。这些极其重要的权力下放措施 自1964年以来成倍增长，它们特别有利于大区区长，省长和学区区长。
（3）中央集权的传统势力在法国仍很强大：
-随着时间的推移，公民丧失了对地区事务感兴趣的习惯；-巴黎与外省历史上的不平等；-地方政府过于虚弱和庞 大，而且缺少解决越来越复杂的技术问题的手段。
-然而，新法律（1982年3月2日，1983年1月7日、7月22日12月29日）还是大大加强了地方分权。
法国行政权力机关的重大问题
自拿破仑以来，法国行政机关就保留了一定的统一性：然而，-些或多或少与当时形势相适应的解决办法已不能满 足当前的需要。法国行政机关结构的改革成为法国当今生活中的根本问题之-。
第一小节地方官员的问题
一、法国行政机关的传统框架
地方政府具有法人资格同时也是国家行政区划（大区、省、市镇）。一般简单的或专门的行政区划没有法人资格 。在1982年3月2日的法律以前仅存在两种地方政府。
A.地方政府
（1）大革命时期，革命者设立了省，摧毁了旧的省制，并在作了一番地理研究之后对法国进行了划分。
（2）在革命者放弃了创立区级市的企图后，自然合并的市镇相当于旧体制下的教区。
B.一般的行政区划
（1）专区：由拿破仑创立的专区已失去了它重要性的最主要方面。专区的领导是专区区长。
（2）选区：是仅用于选举省议会议员的选区。
C.专门的行政区划
许多行政机关在整治机构时并不是依旧领土的划分而是出于其它考虑。他们设立了对其有用的专门行政区划。这 种非常广泛的划分相互之间既没有协调也没有总体计划，例如，军事区域、行政法庭的管辖区、上诉法院、学区等。
二、传统结构的缺陷
A.传统的大区结构的缺陷
（1）巴黎享有凌驾于外省之上的优先地位（“巴黎和法国沙漠”），这种陈旧现象趋于加强。所有决策的中心实 际上都在巴黎。
（2）行政区划缺乏协调和各省公务机构未集中在省会，迫使被管理者在不同的地方疲于奔命。
（3）某些行政区划，例如专区和区缺乏效用。
（4）省作为地理中心的不适合性：
-省过小过多。而今天交通手段的发展使人们的移动非常方便（不过被管理者仍然需要经常地去省会）；
-省的划分完全是人为的产物（然而，自1800年以来就产生了“省级”生活）。
-各省间的差别非常大，不管是在面积方面还是在居民数量方面。