书城法律法国行政法
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第14章 行政组织(5)

-有关当选者和居民的信息,参见1990年2月6日法律的市镇部分。

-参见权力的转移(1983年1月7日、7月22日、12月29日法律)。

1995年2月4日的法律确认了大区在领土整治和发展方面的作用。

B.大区作为国家的行政区划

大区作为国家行政区划,在经济方面起着重要作用。大区行政长官负责政府有关经济、社会、领土整治行动政策 的执行。为了国家的利益,大区行政长官负责收集信息,准备对制定国家规划有用的建议。他监督国家计划在大区的 实施。他以国家的名义签定国家和大区之间为制定和执行规划达成的协议。

有关大区利益的投资计划的许可权和有关省利益的投资的许可权都由部长全部授予大区行政长官。

-除经济领域外,大区行政长官还领导国家设在大区的行政机构负责人;他有权接受部长的授权和接受对其所在大 区机构的新的决策权。他是国家民事行政派出机构国家预算拨款唯一的辅助审核者。他拥有对不动产的管理权。他对 国家在大区的民事行政派出机构的负责人进行评议。大区行政长官可进行某些签名授权。1992年2月6日法律规定,省 长在经济和社会方面制定决策时须与大区行政长官确定的方向一致。

三、大区行政自由

结论:对巴黎地区的改革也在迅速施行。巴黎地区将享有十分有限的特殊地位。这场改革十分重要。

科西嘉岛

1982年3月2日的法律赋予科西嘉岛特殊的地位,将该岛的两个省组成大区,并在体制上考虑到了该岛的特殊性。 但这项法律十年后显出不足。1991年5月13日法律将科西嘉升格为一种新形式的地方行政单位,仅称为“地方领土单位 ”。

科西嘉岛议会保留,每6年进行一次换届选举。然而选举不再以比例代表制而以多数投票选举和比例选举相结合的 两轮名单投票制。人们认为这样更容易产生多数派。

议会选出一个由6名成员和主席组成的执行委员会,该委员会也可能被推翻。在一个经济、社会和文化委员会的辅 助下,议会和执行委员会在经济方面,尤其是在有关科西嘉文化的同一性方面的权力有所扩大。

议会应当在涉及科西嘉特殊性的法律草案和政令方面受到咨询。此外,执行委员会主席就国家驻科西嘉公共机构 的组织和运作向总理提出建议和意见。

法律曾规定“科西嘉人民”作为历史的、活的文化共同体的存在,是法国人民的组成部分。宪法委员会取消了这 些条款,认为它们有悖于宪法。

海外省及地区

这些行政机构(瓜德罗普岛、圭亚那、留尼旺岛、马提尼克岛)都被赋予特殊体制(1982年12月31日的法律)。

省是享有一定自治权的一级地方行政机构,同时也是国家的一级行政区划。省宪章就是1871年8月10日的法律。 1982年3月2日的法律对它进行了更新。该法律大大减轻了中央政府对省的监管并规定了将省长的执行权转给省议会议 长。

一、省议会

A.组成

(1)议会每6年通过普选进行选举,每个选区一名议员,无论选区人口多少。这一般导致了有利于农村而损害城 市的代表权的不平等。议会每3年根据两轮多数投票制选举更新一半议员。

因选举而产生的诉讼属于行政法庭管辖,并可以向最高行政法院上诉。

(2)法律规定了有当选资格、无当选资格和不能兼任的条件:当选者应年满21岁,必须与省有某些联系,省议员 的职位和某些公共职位两者不能兼任:如,省长、警察局公务员等。

(3)省议员的职位是无报酬的,有一些补贴,没有司法豁免权。省议员可以且必须参加省议会的工作。

(4)职位的终结有以下几种情况:

-任期届满

-死亡或突然丧失工作能力

-省议会解散(例外)

-自愿辞职

B.运转

(1)大会:省议会不是一个常设议会,它仅在法律规定召开会议时才存在。自1982年3月2日的新法律以来,它必 须至少每季度召开一次大会。它同样也可在议会执行局或三分之一议员的要求下召开。

。议长应提交给省议员有关他管理的每一件事务的报告。

-每年,议长在他的专门报告中向省议会通报该省的有关情况。

-在审查预算前两个月内,省议会举行有关预算方针的讨论。

(2)会议。

-议会投票表决其章程,选举执行局和议长,通过其权限范围内决议。

-会议是公开的。

-大会在每3年更新后应举行会议,会议的有效法定出席人数是议员总数的2/3。对于其他的大会,绝对多数的议员 应当出席。在不到有效法定人数时,大会将于3天后举行,无论出席人数多少。决议由实际投票的多数通过。

C.权限

(1)它管理省内事务。根据1982年3月2日法律的第23条,省议会通过决议管理省内事务。

-管理必须设立或可自由设立的公共机构;

-管理省的财产;

-审议省签定的合同(签署权属于议长);

-投票表决省预算。此时区分原始预算和增补预算,常规部分和额外部分。

(2)除管理省级事务外,省议会可向中央政府提出意见,表达对普遍利益的关注。它参与对市镇管理的监督(选 举部门,对集市的监管等)。自1970年1月13日政令以来,省议会通过咨询途径,准备公共设备计划,参与国家发展规 划的制定。

(3)3月2日的法律扩大了省在经济方面的管辖权。该法律和有关市镇的法律条文一样。在法律规定的条件下,省 里可向经法律批准的计划提供直接和间接的帮助。如果缺乏私人赞助的话,它还可以更有效更自主的方式资助困难企 业,并保证维持满足乡村需要所必需的服务。1988年1月5日的法律对这些规则做了一些限制性的轻微修改。

(4)还应当重视1983年1月7日和7月27日有关权力分配的法律。

D.监督

1.对人的监督

1982年3月2日法律修改了对人监督的规定。

-取消议员的强制辞职,除了极特别的情况。

-根据说明理由的政令解散大区议会,省长应在最短的期限内通报国会。

2.对文件的监督

自1926年以来,省议会的决议除了法律规定的特别情况外,无需事先许可即有执行力。监管主要是取消可能出现 的非法决议,或者由最高行政法院应省长要求颁布法令来取消,或者直接由省长取消。在某些情况下,存在权力的取 代。新法律彻底动摇了这种制度。

省委员会。省委员会设立于1871年,是省议会的替代机构,行使对省长的监督。它目前已不存在。

结论:1992年2月6日的法律对议员和公民享有更好的知情权作出了规定。

二、省议会议长

每3年根据绝对多数重新选一次。到第3轮选举时,简单多数即可。

将省长的行政权移交给省议会议长是法律对省级机构所作的最主要改动。省议会议长在此资格下行使所有以前由 省长行使的权力。

-省议会议长成为普通法的执行机构。他准备并执行省议会的决议。他是省级公务部门的组织者,由他规定收入的 使用。他是省级行政机构的首脑。

-省议会议长可赋予省级机构负责人签名权。他也可委托授权给省议会副议长和其他议员。

-省议会议长管理省的财产并在此名义下行使管辖范围内的治安权。但国家的代表有替代权。

-省议会议长可征用省的会计,但应对此征用负责。

-过去曾存在的省委员会被执行局代替。自1992年2月6日法律后又被常务委员会代替。该委员会通过最大均数比例 选举产生,保证了少数派的代表权。该委员会与议长紧密合作,可接受省议会的某些权限。但在常委会内部,副议长 通过单名投票产生,并组成一个“执行局”。

-需要公务机构的省可设立独立的公务机构。总体上看,它们来自国家机构的转移。自1982年以来,根据协议范本 订立并由省议会议长和省长签定的一项协议确定了需要立即调动、转移或定期调动、转移的机构或官员。在随后几年 ,又将履行省级权力的国家派出机构移交给省。这样,省卫生和社会事务局于1985年春天基本上被移交给省。关于省 装备局的划分更难解决。此外,尚未移交的国家派出机构也在必要的时候由省议会议长支配。

-省议会议长的决定理所当然有执行力。对这种决定的监督与对省议会政令的监督相同。

-省议会议长的职务与大区议会议长职务不能兼任(1985年12月30日法律)。

三、省长

省长失去了对省内行政机构的所有权力。他不再参加省议会会议。根据与省议会议长的协定,省议会应听取他的 意见。此外根据总理的要求,省议会还应听取国家在省里的代表的意见。

省长和议会议长之间还进行信息交换。

市镇

市镇宪章即目前被纳入市镇法典的1884年4月5日的法律。

1982年3月2日的法律革新了这个宪章。

市镇和省一样,既是国家管理一般公务机构的行政区划又是管理地方利益的地方政府。

法国所有的市镇都具有相同的行政结构:审议机关,市议会,执行机关,市长。

某些市镇有“市镇分部”,该部门拥有与市镇不同的财产和权利。这些部门因此具有管理这些财产的法人资格。 这种体制被1985年1月9日的法律所改。

巴黎,里昂,马赛受特殊制度管辖。

一、市议会

A.组成

(1)数量:市议会成员的数目随市镇的重要性而不同(9至69个成员)。

(2)当选资格。

-当选者应满18岁,在市镇选民名册上登记或在该镇纳税。

但3/4的议员应住在市镇内。

-无当选资格的情况:存在着绝对无当选资格(例如被剥夺了选举权的人)和相对于一个市镇无当选资格:如,省 长不能成为他们管辖范围内的市镇的候选人。

-不能兼任的情况:如,省长应当在省长的职务和议员的权责之间作出选择,等。

(3)选举。自1831年以来,市议员通过选举产生,但投票方式多种多样。今天,投票方式根据市镇的大小而各异 。

在1983年实施的新的市镇选举法之前,法律曾规定:

-在少于30000居民(1959年2月4日法令)的市镇,选举以两轮多数名单制投票进行,少于25000居民的可进行不完 全名单制选举和混合圈选(1982年11月19日的新法律对于少于3500居民的市镇保持了旧制度):人口从2509到3499的 市镇:实行完全名单制选举,也有混合圈选及圈去一个名字的可能性;少于2500居民的城市实行同样的制度,有进行 不完全名单制选举的可能。

-在多于30000居民的市镇,1964年6月27日的改革曾希望市议会拥有同样的结构。1982年前的法律完全放弃了1964 年前曾在多于120000居民的市镇采用的比例代表制,规定了两轮多数名单投票选举制,既无混合圈选和无优先选举, 也不能在两轮选举之间改变名单。该制度导致将所有的议会席位都列在一张候选人名单上。

-1982年11月19日的新法律第一次适用于1983年的市镇选举。这项改革使在多于3500居民的城市中的少数派可以进 入市议会。它也保证了议会中一个真正多数的存在,这是市镇管理不可缺少的条件。它使选举方式更加统一。这对超 过3500居民的市镇也是一样的。多于和少于30000居民的市镇的选举差别因此而被取消。

市议员从此根据一种混合制度由两轮名单制投票选举:多数票制,使处于领先地位的名单可以得到大多数席位; 而比例投票,则使其他名单上的代表也能当选。

第一轮,已获得参选选票绝对多数的名单将获得市议会一半的席位。其余的席位将按照最大均数比例代表制在已 获得至少5%参选选票的名单中分配。

如在第一轮没有任何一个名单达到绝对多数,将进行第二轮选举。在第一轮中获得至少10%参选选票的名单都可进 入第二轮。

第二轮名单的负责人可对这些名单进行重新组合,在这些名单中推荐出在第一轮中没有获得10%(但至少5%)选票 的候选人。

第二轮席位分配的规则和第一轮一样,排在首位的名单自动获得半数席位。

巴黎、马赛和里昂的地位和它们的选举制度由一项特殊法律规定。

曾有规定同性别的候选人数量不能超过75%(这给妇女留有至少25%的名额)。宪法委员会取消了这项条款。

当选资格降到了18岁。任何人如不到21岁不得被选为市长。

(4)争议属于行政法庭管辖,除了向最高行政法院的上诉外。选举总会引起许多诉讼。

(5)每隔6年的3月份全法国都要进行换届选举。在议会被中央政权解散后也会有新议会的选举。在议员死亡或被 解职的情况下,在超过3500居民的市镇,其位置将由他所在名单上的下一名取代。当议会失去1/3的成员或需要选举市 长时,人们进行部分选举。

B.运转

(1)大会:议会并不是常设的。1971年前,市议会必须在2月、8月、5月和11月举行会议。自1970年12月31日的 法律以来,市议会仅须每季度召开一次大会。其他会议可在省长、市长召集下或应一半议员的要求下召开。

(2)专题会议:专题会议由市长主持。它们原则上是公开的。要求绝对多数的法定有效人数;在重新召集会议后 ,议会可不论出席人数而进行审议。其决议是真正的行政决定。

C.权限

总思路:它源于市镇法典:“市议会通过决议管理市镇事务”。因此:

-市议会仅有管理地区事务的权力(专门性原则);

-市长拥有自身的某些权限,但这种权限只是一种赋予的权力。

-如果说市议会享有一般意义上的权限,国家则在实践中进行市镇事务和一般事务的分配。国家从实际出发为自己 保留市镇的传统事务。相反,它经常将一些普遍利益性的工作强加给市镇。

市议会的权限实际上包括:

1.设立市镇公共机构

a.必须设立的机构和可任意设立的机构。

-某些机构是必须的,因此市镇应当设立之(殡仪馆、身份登记处等);

-另一些是任意性的,原则上市镇可自由设立一些便利市镇生活的机构。然而市镇不能和国家的机构竞争,也不能 资助任何宗教活动。

b.遵守专门性原则。

市镇普遍受制于领土专设原则和设施专门性原则。

领土专设原则:市镇只能设立地方利益机构。

设专门性原则:在1982年3月2日的法律以前,人们所奉行的原则是:市议会必须尊重商业和工业自由。这个问题 以“市政社会主义”而闻名。尽管1926年、1955年的法律好象为市镇干预工商业提供了更多的可能,但最高行政法院 仍将市镇在经济方面主动采取行动置于下述条件之下:

-关系到普遍利益,符合公共行政机构使命(如:在卫生或健康方面,浴室、洗衣房、最近甚至涉及游泳池的设立 ;最高行政法院:1972年6月23日,森林河滩公司判例,第477页)的干预是合法的,无需符合其他条件;