书城法律中国公务员法立法之路
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第26章 公务员分类制度研究(上)——立法思想(4)

值得注意的是,20世纪90年代,取消职位分类制度的国家,如澳大利亚、新西兰也建立了高级公务员制度。根据1999年《澳大利亚公务员法》规定,澳大利亚的高级公务员队伍是指根据分类规则被确定为高级公务员序列的雇员。建立高级公务员序列的目的是“在各机构中形成一个高级公务员群体”。“促进与其他机构的合作。”“通过个人示范或其他适当方式提升公务员的价值,遵守行为规则。”澳大利亚的公务员管理机构公务员委员会主席负责高级公务员的管理。“委员会主席必须就有关高级公务员序列中的雇员的人事事宜下达书面指示,其中涉及任用、晋升、调职、流动和解雇等。”与美国不同,澳大利亚采取一些更大胆的办法来保持高级公务员队伍活力。如,机关首长可以对高级公务员个人下达书面通知,说明如果该雇员在通知指定的时间内退休,就可以享受法定的退休金数额。不受提前退休则减扣退休金的约束。

根据1989年《新西兰政府部门法》的规定,高级公务员由政府部门内拥有高级职位的行政人员组成。建立高级公务员序列的目的是,协助行政主管,培育部门内工作人员为公众服务的奉献精神,提高部门内的工作效率,确保政府部门进行负责任的管理,在政府雇员中形成良好的伦理与行为规范,保证政府部门是一个好的雇主,促进政府部门内工作机会的均等。

高级公务员任职期限不得超过5年,但可以续聘,在符合劳动合同条件的前提下,行政主管在与公务员委员会主席协商后,只要有正当理由,可以免除任何一位高级公务员的职务。继美国、澳大利亚、新西兰之后,实行品位分类的英国也建立了高级公务员序列。根据1995年英国《公务员管理法》,英国高级公务员包括各内阁部与执行机构的大多数高级职员。

内阁部和执行机构可以设置并自行负责管理高级公务员职位,而且,只要公务员级别至少达到7级,就可以作为高级公务员职位的人选。中央政府内阁办公室通过制定统一的广泛管理框架,鼓励高级公务员在各内阁部与执行机构之间流动,协助各内阁部与执行机构提高高级公务员专业技能,并增加凝聚力。

继美国1978年建立高级公务员序列之后,一些国家相继建立高级公务员序列的现象提醒我们,高级公务员的管理往往采取职位分类与品位分类相结合、但以品位分类为主的管理方式。高级公务员的工资级别一般比较少(除基本工资之外,有比较丰厚的绩效奖励工资)高级公务员的级别,可以看作是领取工资的级别,也可以指公务员自身的级别,但必须看到这个级别也渗透着职位分析的因素。如英国高级公务员分为9个级别,分别对应于一定的工资数额,但是具体级别的确定上参考了职位评估后的加权得分(请参看下表)。

4.试图简化

1986年美国联邦人事局试图简化分类制度,将评价职位的9因素压缩为5因素(包括所需知识、监督控制、人际联络、复杂性、范围和效果)。美国“中国湖”的改革试点项目在实践上迈出了简化职位分类的第一步。该项目抛弃了原来的职位分类,而把所有的工作分成5了类别(原来是437个职系),即专业性的、技术性的、专家性的、行政管理性的和办事性的类别,并把15个职等压缩,将每一种类的工作分成4、5或6个级别。雇员与联邦人事管理局对试点结果满意,但因为经费等原因,里根政府没有充分支持“中国湖”试点项目。

1987年里根总统向国会提交了一份公务员制度简化法案,结果被国会否决。该法案主张用数目更少的职业发展通道(CAREERPATHS)来代替437个职系的划分;以只确定工资幅度的4或5种工资系列来代替18个职等的划分。1995年美国国会再度否决了克林顿政府提出的旨在简化公务员制度的“公务员制度改革法案”。在简化职位分类制度方面,美国可以说是“雷声大,雨点小”。而加拿大迈出了实质性的步伐。加拿大1996年设计开发,2000年开始取代旧的分类系统。一是简化了分类标准,从原来的72个因素减少到四大方面16个;二是统一了分类标准,以适应一切政府部门的“通用标准”,代替了以前每个职组相互独立的分类标准;三是简化了类别,以6类代替了以前的72个。6个类别划分是:业务类、行政支持类、技术类、行政和外交类、科学和专业类、管理类。

简约、通用、男女平等是通用分类标准的三个目标。当前加拿大通用分类标准包括责任、技能、劳动、工作条件四个方面。

责任方面的因素:具体用来衡量工作中对人、对观点、对物的责任。包括提供信息、提供服务、人事管理(领导人力资源)、财务、有形财产与产品、执法6种责任。

技能方面的因素:用来衡量公务员完成工作所需要的知识和能力。包括有关工作内容的知识的应用、背景知识、交流技能、运动和感知技能。

劳动方面的因素:用来衡量工作所需要的体力和脑力付出的程度,包括:脑力劳动、心理和情感方面的付出、持久的专注、体力劳动。

工作条件方面的因素:用来衡量工作中体力和心理的条件以及对雇员健康的潜在影响,包括工作环境和对健康的威胁。

加拿大政府认为“通用分类标准”是30年来人力资源管理中最根本的变化。它推动了工资报酬、集体谈判和人员调配的改革。他反映了现代公务员工作的价值观念,包括用户服务观念(以前政府比较关心组织自身的建设,现在关注的重点是如何向客户提供服务),责任体系(以前按韦伯官僚制理论建立起来的责任体制追求的是,“不属于职责规定范围之内的事情概不负责”,现在要求公务员具有对公共利益负责的使命感)、伙伴关系(以前政府雇佣公务员,公务员接受既定的工资,现在是政府雇主与公务员通过谈判来确定工资;以前公务员利用政府预算进行行政管理,现在要求公务员与私营部门与非政府组织建立伙伴关系争取资金,更好的提供公共服务。)简化之后的加拿大职位分类同样体现了“专长专用”和“适才适遇”这两大基本理念。继续做出类别划分,就是继续保证“专才专用”;简化后的分类标准更好地体现了政府改革中新的现实情况(如用户对公务员提出的要求越来越苛刻,公务员的心理压力越来越大,工作条件方面的分类因素很好的体现了这一情况),是为了更好的保证“适才适遇”。

世界上没有两个完全相同的职位分类制度,甚至所用的概念也不一样。一个国家是否采用职位分类制度,在多大的程度上采用职位分类制度,取决于职位分类制度在多大的程度上解决了“适才专用”与“适才适遇”的问题。日本在1947年10月21日颁布的《公务员法》,效仿美国的职位分类制度,建立了日本式的职位分类制度即“职阶制”(日本《国家公务员法》(第三节第29条)。1950年5月,日本众议院通过了《关于高级公务员职阶制的法律》。也许过于烦琐的美国职位分类制度在日本水土不服,日本实际上并没有执行所谓“职阶制”的规定。人事管理实践中,以1950年的《一般职公务员工资法》替代了“职阶制”。1991年最新修订的日本《公务员法》再次重申“一般职公务员工资法(1950年第95号)第6条规定的职位分类,在由人事院提出建议,由国会对其修改之前仍具有效力。”根据《一般职公务员工资法》的规定,每一类别的公务员对应一种特定的工资表。在科学设置职位,强调职位的专业知识、技能后,公务员的分类演化为工资表的分类。这一点对我们的职位分类很有启发。一旦职位类别划分后,应坚定的实行分类工资制度。这一点对中国设计职位分类制度是有启示意义的。

另外一点值得注意,职位分类制度无论如何演变,它有一个始终不变的主线,以公务员的职等来确定公务员的工资待遇。公务员承担的职务因素(特别是我们比较关心的领导职务)已经充分体现在职等的高低里面了。可以这样说,在实行职位分类的国家,职等是确定公务员工资待遇的惟一依据。

在《公务员法》的立法过程中,有方案主张取消非领导职务后,中国应建立以级别为主的品位分类制度,且将级别作为确定公务员工资待遇的惟一依据。这个观点存在着内在矛盾。

既然是品位分类制度,该方案中的级别只能是人的级别,只能是根据个人的资历、学历、能力、工作实绩确定的品位级别,不是职位的级别。如果是人的级别,就不能完全按级别的高低来确定公务员的工资待遇。

(二)以英国为代表的品位分类的演变

19世纪英国公务员制度建立之时,政府规模较小,公务员数量有限,当然不需要区分什么专门人才或专门知识。在英国,人们普遍认为,公务员应该是知识广博,才能非凡,具有多方面修养的通才。1853年的诺斯科特一特里维廉报告中有一条重要建议是,区分“智力”工作与“机械”工作,前者由大学生担任,后者由能力较差的人担任。人们形成了重视“通才”,忽视“专才”的传统观念。1968年《富尔顿报告》指出:“文官制度实质上还是以非专业人员(即”通才“)或”多面手“的理论作依据的。”何为“通才”,英国的约翰·格林伍德与戴维·威尔逊作了解释:

“富尔顿所说的‘通才’是指‘有天才的外行’,这些人‘对任何问题,不管是哪一方面的’,都能采取‘实事求是的看法’。主要的政策与行政工作实际上是由通才垄断的局面基本上是历史发展的结果,而这一点仍然被广泛地认为是合理的,因为可以证明这些通才在处理行政问题时眼界宽广——与专家的‘狭隘’态度相反。还可以证明他们比较容易地与通常在部门问题上本身就是外行的大臣打交道。据说通才在行政工作上是‘专家’,他们能够‘综合处理专家们的意见根据是否可行做出评价’。”可见,与职位分类的两大基本理念——“适才适用”与“适才适遇”——不同,品位分类的基本理念是“通才治国论”。通才在行政工作上是“专家”,通才眼界“宽广”,专家“狭隘”。公共行政管理专业化的社会需求,不断修正品位分类的这一基本理念。修正的过程也是逐步吸收职位分类因素的过程。

1870年英国关于建立文官制度改革的第二道枢密院令,确定了文官等级结构框架,即将文官划分为第一和第二两大等级。对第一级文官的质量和数量严格把关,第二级升入第一级必须服务8年;在第二级内再划分出较细的等级,并确定不同等级之间流动的条件。由于第一级和第二级的划分过于简单,有不少职位无论是归入第一级,还是归人第二级都不适宜。因此,1906年财政部以行政命令设置中间级,介于第一级和第二级之间。这一措施成为以后设立执行级的契机。1920年英国政府为了解决日益复杂的文官管理问题,对文官结构作了较大的改革调整,文官结构由原来的三级增设为四级(每级之中又包含不同的等级),原第一级改为行政级,中间级改为执行级,另外两级是事务级和助理事务级。这次确立的文官四级结构稳定了较长时间。

二战以后,英国在公务员品位分类中增加了横向的划分,即在行政职类之外增加了专业技术人员的职类。1950年,英国公务员划分为工业人员与非工业人员两大部分。其中工业人员分为10大类,有其专门的工资级别,其性质与一般文官不同。非工业人员是指在行政机关工作的文官,包括两大类:一类是专业人员,其中又分为法律、统计、科学、医务、会计、邮政等7类。这7类人员根据不同的条件划分为不同的等级。另一大类是一般的行政人员,即原来意义上的文官分类结构,分为行政、执行、事务、助理事务4个等级。

战后确定的文官分类结构在1968年文官改革后经历了重大变动。1966年英国政府任命苏斯格斯大学副校长富尔顿等12人组成富尔顿委员会,从事文官制度改革的全面调查。1968年提出“富尔顿报告”,主张改变重通才、轻专才的传统。一是改变通才什么都可以干,什么都不专的管理状况,要求高级行政官员具备较高程度的专业化知识;另一方面充分发挥专家的作用,打破行政人员与专业科技人员之间的壁垒,取消专业人员不能担任行政领导的传统做法,实行“开放结构”(既包括消除行政人员与科技人员之间的界限,也包括改变行政人员上下等级之间的封闭结构)。为此,提议改革原有的文官分类结构,把所有非工业人员的各种职位和等级合并为一个统一的等级结构。同时建议成立文官学院,为各级行政人员进行专业知识教育,对有关专家进行行政管理知识方面的培训。英国政府采纳了这些建议,1971年宣布取消原先的文官等级划分,建立新的统一的文官分类结构,把所有非工业部门的文官分成10大类(英国习惯上称之为职组)。(1)综合类;(2)科学类;(3)专业技术类;(4)培训类;(5)法律类;(6)秘书类;(7)社会保障类;(8)警察类;(9)资料处理类;(10)调查研究类。其中每大类又包含若干职系。如综合类由6个职系构成,它们是行政、情报、经济、统计、文书、通信。其中行政职系由原文官结构中的行政级、执行级、事务员级和助理事务员级4个等级构成。每一个职组及职系中的职务再依职责及资格区分等级,但各职系的职级划分并无共同统一的标准,具体数目也各不相同。

自1979年之后英国对公务员制度进行了大规模的改革。

在这场旷日持久的改革运动中,英国出现了一种新的分类方式,即决策类与执行类逐步明朗,这与1988年英国撒切尔政府‘按决策与执行分开的思路进行的“执行局改革”是分不开的。’

纵观英国的文官分类制度的发展历史,不能发现,其经历了一个由简单到复杂的变化过程。这表现在两个方面:一是原有的行政人员内部大的等级划分不断细化,1870年为二级划分,1906年为三级划分,1920年又增加为4级划分;二是文官类别逐渐增多,战后增加了非工业人员的专业人员类别,1971年的改革则进一步扩大了文官类别,有专业人员与一般行政人员这两类发展到十大类。这种日趋复杂的结构演变表明,英国公务员分类制度正逐步向职位分类逼近。确切地说,在职位横向划分的精确程度上向职位分类靠拢。