书城法律中国公务员法立法之路
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第27章 公务员分类制度研究(上)——立法思想(5)

英国品位分类演变的历史,基本上是在纵向分级基础上增加横向分类的历史。在一般行政类之外增加了专业技术类,是其比较显著的变化。一般行政类与专业技术类公务员有着不同的职务序列。各类公务员的职级就是公务员职务层次,也就是公务员的职业发展阶梯。如专业技术类中科学组官员,有5个职务层次:主任科学官员、高级科学官员。高等科学官员、科学官员和助理科学官员。

英国各类公务员没有一个统一对应的级别序列。英国公务员的工资待遇确定方式,不像实行职位分类制度的美国那样,依据职位的级别确定。英国不同类别的公务员有不同的级别数目,是其中关键原因。

目前,德国虽然也是实行品位分类制度的国家,但德国政府机关中四类公务员,对应同一套级别序列(16级),而且每一类别公务员对应一定的级别段,这些级别段纵向构成同一个级别序列。如,高级类(第13-16级),上级类(第9-13级),中级类(第5-9级),简易职又称初级类(第1~5级)。公务员不管在什么类别,总能找到一个确定的对应级别,一旦确定级别,就能确定基本工资。德国规定,在同一级别内,每两年晋升一个工资档次,所以公务员的具体工资取决于公务员的级别与工作年限两个因素。

公务员的类别与级别之间的关系方面,乌克兰与德国的情况基本相似,但又略有差异。根据1993年12月16日公布的《乌克兰国家公务员法》,乌克兰将国家公务员分为七类、15级(1级最高)。一类公务员对应1、2、3级、二类对应3、4、5级,三类对应5、6、7级,四类对应7、8、9级,五类对9、10、11级,六类对应11、12、13级、七类对应13、14、15级。各类与级别的对应,上下交叉一级。

(三)法国的公务员分类制度的演变

法国公务员的分类制度,兼有英国品位分类制度的某些特点,又具有美国职位分类制度的某些因素。即,按学历高低在纵向上划分类别;按工作性质在横向上划分职组、职系;根据责任大小、难易程度划分职级(职务层次);根据资历和考核结果确定职等(级别)。

较美国、英国,法国实行职位分类的制度的时间并不长。

二战前,法国的人事行政事务以政府部门自理为主,比较散乱。

1946年法国《公务员法》颁布以后,所有政府的公务员才被纳入一个统一的管理系统由法律统一管理。1948年法国才开始实行分类管理制度。法国公务员从横向上划分为行政类、财会类、技术类和教育科学类四大类别。从纵向上划分为A、B、C、D四大类。横向的分类由各部门自主决定,纵向的分类(包括录用条件、晋升方式、福利待遇以及主要职责)由政府人事部门统一规定。

1948年,法国将公务职位分为非常任的优级职类(也就是政务类)和常任的A、B、C、D四个职类(通常所说的业务类)。所谓优级职类大约有500个职位,由总统自由任命,不需经过考试,不受任用资格限制,与总统共进退,包括常务次长,各部的司、处长,大使,公使,县总务长官等。

按照职位具有的工作性质和所需的教育程度的不同,把公务员常任公务职位划分成A、B、C、D四大类。常任公务职位中的A类(可称为一般行政类)包括计划与管理性工作的职位。

处于A类职位的人员属于高级公务员,他们包括司、局长、专门委员等。A类公务员必须通过集中考试后,入国家行政学院接受3年的培训,然后才能担任。B类(可称为执行类)的主要任务是执行法律和命令,并把原则性规定作具体的解释,以便实际执行。C类(也称技能职类)主要任务是处理一般简易工作及技术性工作的操作,通常需要接受专门训练,如书记员、打字员、速记员等。D类(也称劳务类)一般不需要专门训练的知识,如公文信差、大楼管理员等。B、C、D三类职位的考选由各部自行办理。

对常任公务员进行的这种A、B、C、D之类的划分是为了从纵向上体现公务员职位高低层次。法国对每一系统的公务员,按其工作性质所属类别不同,划分为若干分支系统,每一分支系统的公务员组成一个职系,每个职系人数多少不等。法国有一千多个性质不同的职系。每一个职系包括一个或若干个职级,每个职级中又划分为若干职等(也就是我们经常所说的级别)。在每类中根据工作性质的异同、任用资格的高低等因素,又可分若干小类,如在A类中,可分为行政官、社会保险监督官、内政监察官、财政监察官等小类(职系)。每一小类中一般包括较多的职务数量,它们的工作难易、责任大小、任用资格也有一定的差别,可以根据这些条件在每一小类中区分若干等级(职系,也就是职务层次)。如A职类行政官职系中,可分一等行政官、二等行政官、三等行政官3个职务层次。与英国1971年后公务员分类制度相比,法国公务员分类的等级结构更为明显。

法国公务员分类中有两个重要原则:一是预算约束原则。

即各个部门的职系的职位数量不能仅根据需要来确定,而必须根据财政预算来确定。二是职等(级别)与职位相分离原则。

这个原则规定各个职等(级别)有若干个与该职等(级别)相对应的职位,某一职等(级别)的公务员可以根据需要在一定范围内变换工作岗位和职务,但(职等)级别不变。

法国公务员一般通过外部考试录用和内部考试晋升来确定类别的。一个公务员被确定类别后,也就确定了他在不改变类别的情况下的职业生涯,包括职位的范围和他的最低和最高工资指数。在法国公务员的分类制度中,公务员根据工作性质被分别划人工作性质相同的职系。每个职系一方面被归人相应的类别中,另一方面在其内部按照职位重要程度划分等级,成为职级。职级划分依据知识、组织能力和权利3个因素。各个职系内部的职级不同,有的只有一个职级,有的是几个职级,一般是1-4个职级。如中学教师职系只有一个职级,行政官职系划分为3个职级,从低到高为2等、1等、超等。公务员的职级确定后,即可担任所在职系与职级相应的职务。

法国公务员实行分类管理制度的历史虽然短暂,但也有一个明显的发展趋势,那就是高级公务员(A类)越来越多,普通公务员日趋减少。根据中国公务员法起草小组2002年5月18日至6月9日的考察结果表明,法国不再收D类公务员,使其自然消亡。根据法国公共行政国际研究学院LUCROUBAN在《法国公共职能》一书中提供的数据,A类公务员在1956年的人数为141,977人,占各类公务员的18.7%;1997年提升为751375人,占各类公务员的45.2%。与英国不同,法国各类公务员对应同一套级别序列。对法国公务员来说,职级就是其所处的职务层次,职等就是我们所说的级别。法国公务员的职务与级别是完全分离的。既不像德国那样有对应区间,更不像美国那样是一一对应的关系。公务员的职务是根据责任大小与难易程度来划分的,级别是根据年资与考核结果来确定的。职务带有职位分类的因素,级别带有明显的品位分类因素。职务晋升根据工作能力为依据,级别晋升以年资金与考核结果为依据(只要考核达到要求,每3年晋升一个级别)。职务晋升与级别晋升是法国公务员的两个相对独立的职业发展阶梯。职务与级别是决定公务员工资的两个基本因素。两个因素中无论那一个因素调整,都会引起公务员工资指数的变化,而公务员的工资等于工资指数乘以工资点数。也就是说,公务员的职务不晋升,级别晋升也可以带来公务员工资水平的提高。级别的功能发挥工资级别的功能。

亚洲国家中,泰国公务员的分类情况有些类似法国。

可见,严格意义上的职位分类与品位分类已经不复存在。结合本国的实际,汲取两种分类方法的长处,是世界各国公务员分类制度的共同趋势,也应当是我国公务员分类制度建设的方向。

(第三节中国古代官员的等级分类制度演变

周朝的职务设置分六大系统、9个职务层次。周朝虽然实行贵族分封制进行统治,但在朝廷和诸侯均设官分职,进行治理。据《周礼》记载:周朝建立了天、地、春、夏、秋、冬六大系统的官职。天官管“邦治”(辅佐王执政)、地官管“邦教”(土地、赋税),春官管“邦礼”(礼仪及外交活动),夏官管“邦政”(军事行政),秋官管“邦禁”(狱讼刑罚),冬官管“邦事”(工艺制造与建筑)。这六大系统的官职实际上就是六大机构的官职,横向分类的依据是机构职责的划分。不仅有六大系统官职划分,而且还有划分了9个职务层次,依职务层次的高低来封地领土役民,享受各自的待遇。

秦朝统一六国后,将战争期间建立的二十等爵制改造为20级官序。这种官爵一体的20级职务层次划分,确立了数十万职官上下级之间的领导指挥关系。“爵”原是行酒的礼器,是一种身份等级秩序的标志。公、侯、伯、子、男五等爵是体现周天子君权,实现西周对社会统治的工具。战国时期为了适应战争的需要,以军功授爵的制度发展起来。依据《韩非子·定法》记载,“商君之法日:斩一首者,爵一级,欲为官者为五十石之官;斩二首者,爵二级,欲为官者为百石之官,官爵之迁与斩首之功相称也。”秦朝确立的20级的秩级系统,有职务名称,有级别序列,职务名称与级别序列是一一对应的关系。

级别是确定官员待遇的惟一依据。“民以食为天”,在古代社会更是如此。秦朝统一以“石”为单位计算官员的谷禄。最高万石,最低为200石(一石约合现在的120斤)。于是,官员的品级序列实际上演变为官员谷禄的高低序列。

秦朝对官员进行的纵向分类,是以人的贡献为标准进行的分类,不是以职位的因素进行的分类,这是与当时秦朝官僚制理性程度的有限性是分不开的。秦政府机构设置的四大系统(负责宫内事务的官厅府、负责行政的丞相府、负责军事的太尉府、负责监察的御史大夫府)是有明确职责划分的,但具有“家产制”特点的秦王朝,其官员却是“职无常守”,所任职务与实际承担的职责相差很大(如宦官赵高就身居宰相)。对秦朝来说,部门职责专门化的理性化程度,高于职位职责的专业化理性化的程度。古代的官僚制虽然要求“职分而民不慢,次定而序不乱”,“群臣守职,百官有长”,“分职著明,法度相持”,但是秦朝实际做到的是部门职责划分的合理化,官员身份等级次序的稳定化,尚没有做到职位设置的合理化。也就是说秦朝官员的分类,是以部门职责的分化为背景,但不是以职位设置为基础的,因而不属于公务员制度中的品位分类。