土地储备及其使用权价值评估的高低与否以及评估结果的可靠性都跟所采用的评估方法紧密相关。但是绝大多数城投债发行公司在债券募集说明书中恰恰对这一点最是语焉不详。由于信息披露不完全，我们从公开信息中无从判断土地价值的评估是否公允，甚至无从判断土地储备的具体状况究竟如何①。问题的关键在于，采用什么方法来评估土地价值对最后的评估结果影响极大。例如，如果按照成本法进行评估一般不会发生明显的波动或虚高问题，但是如果采用市场比较法或者假设开发法就比较容易产生价值高估的现象。从我们了解到的情况来看，几乎没有几家融资平台公司会按照成本法进行土地估值；而储备土地被假定以25%甚至更高的年化复合增长率增值是假设开发法评估中较为普遍的做法。
（三）地方融资平台公司的债权保全措施比较薄弱，信用贷款、财政违规担保及平台公司交叉互保的现象较为普遍。
（2）质押贷款 17 654 23.9 (2)
从商业银行的角度看，地方融资平台公司除了资产质量良莠不齐、评估资产价值可能高估的问题之外，另外一个比较突出的问题就是贷款的债权保全措施极为薄弱。前面表4–1中列出的有关地方融资平台贷款担保方式的分类数据显示，截至2009年年末，在7.2万亿地方融资平台贷款余额当中，约有1/3为纯信用放款，其中将近60%为政府信用贷款；约有21%为保证贷款，其中以财政收入担保的贷款约占17%，融资平台公司交叉互保的约占40%（参见图4–12和图4–13）。而根据银监会最新一期通报信息的情况看，截至2010年6月末，地方政府融资平台贷款余额7.66万亿元，其中项目借款主体不合规、财政担保不合规或者本期偿还有严重风险（贷款挪用或贷款充当资本金）的贷款约占23%。从目前已经掌握的相关统计数据来看，此类融资平台公司的贷款偿付风险实际上已经开始逐步显现（参见表4–4）。
或许对于地方融资平台公司而言，获取银行信贷相比较于发行公司债券最大的一个好处就在于，平台公司不需要为获取银行信贷履行更为苛刻的信息披露义务，因而可以把问题隐藏得比较深。但是掩盖问题并不等于问题不存在。从我们掌握的情况看，实际上不少地方融资平台公司除了存在虚增公司资产、高估资产价值、项目借款主体不合规、财政担保不合规等违规操作之外，还存在公司设立不规范、用信贷资金充当资本金等其他一些问题。
例如，有些地方政府存在把融资平台关联公司获取的银行贷款或者信托资金挪用来充当项目资本金的现象；还有一些地方政府由于财力不足，拿不出足够的资金作为融资平台公司的注册资金或项目资本金，甚至采用把一笔资金来回转的办法，用同一笔资金充当几家平台公司的注册资金或者几个项目的资本金。不难理解，之所以会造成以上这些现象的深层次原因在于，融资平台公司本身就是地方政府在现实的资金需求压力下为绕开现行的体制与政策障碍而采取的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产并通过直接或间接的政府担保方式组建融资平台公司，其根本目的就在于从形式上满足金融市场的融资准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的建设工程。
图4–12 地方政府融资平台贷款的担保方式
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
图4–13 地方融资平台保证贷款的具体结构状况
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
表4–4 地方政府融资平台不良贷款分地区状况
指标
地区 2009年不良贷款（单位：亿元、%） 不良贷款构成情况（单位：%）
2009年末 不良贷款率 较三季度
增减 2002年
以前发放 2003~2005年
发放 2006~2008年
发放 2009年
以来发放
全国 436.4 0.59 0.06 27.4 36.3 30.8 5.5
东部 68.0 0.16 0.02 27.3 36.1 32.0 4.6
长三角 22.4 0.12 0.00 24.0 30.2 36.8 8.9
珠三角 20.2 0.47 0.03 48.7 41.6 9.6 0.0
环渤海 16.1 0.09 0.02 11.7 45.1 39.1 4.0
东北 42.4 0.63 0.32 24.5 18.0 20.5 36.9
中部 240.5 1.77 0.26 28.1 38.9 25.3 7.7
西部 128.0 0.81 –0.04 26.0 31.5 40.7 1.8
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
当前监管部门正在按照“国发[2010]19号文件”的相关规定对地方政府融资平台贷款进行逐笔核实查对，要求从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题，对不符合规定的项目进行清理整顿，并采取整改保全措施；同时要求对融资平台公司实施分类管理，规定只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台将不得再从事融资业务；规定不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台；坚决制止地方政府违规担保承诺行为，规定地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。从总体上看，这些规范性要求的出台既有利于规范地方政府的现有债务，也有利于在一定程度上抑制地方政府继续过度举债的行为，从而起到缓解地方政府债务风险的作用。如果不采取此类果断措施，区域性的财政风险和金融风险或将难以避免。
另外，根据银监会的统计，截至2009年6月，全国各省、自治区、直辖市合计设立了8 221家融资平台公司，其中县级融资平台高达4 907家，数量占比高达60%。截至2009年年末，在2.34万亿元新增地方融资平台项目贷款中，省级、地市级和县级平台的新增项目贷款占比分别为25.8%、49.1%和25.1%，同比增速分别为67.6%、76.3%和104.7%。
考虑到地方政府行政层级越低通常其可支配财力越弱、内部操作越不规范从而其债务偿付能力和偿付意愿也可能越低的问题，县级融资平台占据绝对多数并且新增项目贷款同比增速较高的状况非常令人担忧。但是我们也注意到，从地区间的横向比较来看，地方政府行政层级的高低似乎还难以决定地方融资平台债务风险的强弱。2010年以来，在浙江、山东等地相继开展的有关“镇级市”或“县辖市”的试点工作，尝试以一个城市的标准来建设和管理一个中心镇，正是在充分考虑各地区经济社会发展差异基础上在县域经济发达地区推行的行政体制以及财权和事权的改革措施。这一改革举措也提醒我们，不管是在评估地方融资平台债务的信用风险还是操作风险的过程中，单纯从融资平台公司所属的地方行政层级角度看问题，可能并不完全恰当。
金融机构在现有体制下无法摆脱地方政府隐形干预
针对地方政府融资平台债务状况的分析表明，当前不少地方政府的债务风险问题确实已经非常突出。如果未来宏观经济增速趋缓或者房地产市场陷入低迷，至少有相当一部分融资平台贷款债务率过高的城市或地区不排除会陷入较为严重的债务危机的可能。当前如果不采取果断的债务治理措施，区域性的财政风险和金融风险或将难以避免。地方政府债务并不是一个新问题。当前在努力化解地方政府融资平台债务风险的同时，如何寻求对地方政府债务的长效治理机制是各界普遍关注的议题。而要建立针对地方政府债务的长效治理机制，首先需要搞清楚的问题是：地方政府为什么能够从金融机构获取如此巨额的信贷资金？尽管相关的法律法规禁止地方政府合法举债，但是地方政府却几乎总是能够通过层出不穷的融资模式“创新”绕开各种金融市场准入门槛，进而实现其融资目标。
2003年以来，中国对银行体系的改革已经取得显著进展。在股份制商业银行不断发展的同时，大型国有商业银行在经过财务重组、股份制改造和股票公开上市等一系列强有力的改革之后，其内部治理结构和风险管理机制也已逐步得到强化。这些改革措施对于防范地方政府对银行信贷的不当干预能够起到非常积极的作用。但是地方政府通过组建各种形式的融资平台，仍然能够轻而易举地越过商业银行及其监管机构设置的各种信贷准入门槛。相关的统计数据表明，实际上商业银行目前已经超越政策性银行成为地方融资平台最主要的资金提供者。这再次证明，在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系改革来实现遏制地方政府过度举债行为的目标是一项非常艰巨的任务。跟以前地方政府直接干预银行信贷的行为存在明显不同的是，当前地方政府对金融体系的干预方式正在逐渐趋向于隐形化。这种趋势更进一步使得监管当局对于地方政府债务的监控变得越来越困难。从保持国民经济健康稳定发展的角度出发，我们需要高度关注地方政府过度负债可能造成的宏观经济成本问题。
一、商业银行已经成为地方融资平台的主要资金来源
从地方政府融资平台举债资金的来源看，2009年出现的一个重要变化是国有商业银行和股份制商业银行已经超越以国家开发银行为首的政策性银行，成为地方融资平台最主要的资金提供者。
根据中金公司研究报告披露，从不同类型金融机构融资平台贷款余额的分布状况来看，国家开发银行和农业发展银行这两家政策性银行占全部金融机构地方政府融资平台贷款余额的比重约为31.1%，城市商业银行地方融资平台贷款余额占比约为7%，国有商业银行和股份制商业银行地方融资平台贷款余额合计占比高达55.7%。从2009年新增融资平台贷款的占比状况来看，国家开发银行和农业发展银行两家政策性银行合计占比约为18.8%，城市商业银行占比约为6.1%，国有商业银行和股份制商业银行合计占比则高达69.9%。显而易见，国有商业银行和股份制商业银行是2009年地方融资平台信贷膨胀过程中最主要的资金供给者。
从各家金融机构地方融资平台贷款余额的具体占比状况来看，截至2009年年末，国家开发银行、农业发展银行和中国进出口银行这三家政策性银行融资平台贷款余额占全部金融机构融资平台贷款余额的比重分别约为23.3%、7.8%和0.2%，这样的平台贷款余额占比状况基本反映了这三家政策性银行的业务定位差异；另外也可以看出，国家开发银行此前一直是提供地方政府融资平台贷款的绝对主力，尽管其2009年融资平台贷款余额同比增速显著低于各主要商业银行，但其一家机构的地方融资平台贷款余额仍占全部金融机构融资平台贷款余额的近1/4。“工农中建”四大国有商业银行的地方融资平台贷款余额占比分别为10.4%、6.8%、7.3%和8.8%，四家合计占比高达全部金融机构地方融资平台贷款余额的1/3，较三家政策性银行平台贷款余额合计占比高出2个百分点。包括交通银行在内的13家股份制商业银行融资平台贷款余额合计占比约为22.4%，其中地方融资平台贷款余额较高的交通银行、上海浦东发展银行、兴业银行、民生银行、光大银行和中信银行占比分别约为4.4%、2.9%、2.7%、2.7%、2.6%和2.4%。
再来看一下各家金融机构2009年新增地方融资平台贷款的具体占比状况：国家开发银行的占比约为13.9%，农业发展银行和中国进出口银行的占比分别为4.9%和0.3%；“工农中建”四大国有商业银行的占比分别约为10.3%、9.6%、12.1%和8.8%，合计占比达到全部金融机构2009年新增地方融资平台贷款的40.8%，其中尤为引人注目的是中国银行，其新增地方融资平台贷款比重仅比国家开发银行低1.8个百分点，考虑到中国银行2009年年末平台贷款余额占比较之国家开发银行低出16个百分点的事实，不难看出中国银行2009年信贷策略之激进程度；包括交通银行在内的13家股份制商业银行的合计占比为29.1%，其中总资产规模较大的交通银行占比最高，约占全部金融机构新增地方融资平台贷款的6.1%；其余占比较高机构的依次分别为兴业银行、上海浦东发展银行、中信银行、民生银行和光大银行，具体占比分别约为4.7%、3.3%、3.2%、3.2%和2.3%，其中兴业银行2009年全年新增平台贷款占比跟作为政策性银行的农业发展银行基本持平。从总体上来看，国家开发银行和农业发展银行的新增平台贷款占比显著低于平台贷款余额占比；而在各家主要商业银行当中，除了工商银行、建设银行和光大银行等少数几家机构之外，其他各家机构的新增平台贷款占比均显著高于平台贷款余额占比（参见图4–14）。