书城社会科学灾害对策全书
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第32章 生活重建支援的方法策略

同志社大学社会学部教授 立木茂雄

关键词:生活重建7~9要素模式;生活重建支援的直接·间接措施;受灾者主观性的时间轴;从制度角度看生活重建,从生活者角度看生活重建

针对阪神·淡路大地震后的生活重建支援有以下两种考虑方法。一种是从“制度的角度”出发。具体来说,就是通过制定合理的受灾者生活重建支援制度,以期达到安定家庭生活的方案。基于此目标的援助方案,在资金援助方案和受灾者生活重建援助制度中均有详述。另一种则是从“生活者的角度”来考虑受灾者的生活重建。该视点重视以下两方面:第一,为推动生活重建,受灾者支援并不仅限于资金援助方案和受灾者生活重建支援方案,而是利用更加多样的制度和资源。第二,在社会关系中,这些制度和资源的利用,不应使受灾者生活的个体与社会整体间出现不协调或某方面的损害。本文将以阪神·淡路大地震受灾者生活重建支援方案的开展经过为主线进行解说。

一、生活重建的7~9要素模式与生活重建的方法策略

正如《受灾者生活重建概述》中所总结的那样,在由阪神·淡路大地震受灾者、援助者参与的灾后五年生活重建研讨会上,从生活者的角度来看,生活重建需要7种要素:1. 居住;2. 家庭社会关系;3. 城市社区;4. 灾害预防;5. 身心健康;6. 景气、职业、生计;7. 行政关联。在第十年研讨会中,又追加了两种要素:8. 人生观、价值观的变化,经历的意义与价值;9. 经验的传承(立木林,2001;田村等,2001;黑官立木,2004)。在该角度看来,为了支援受灾者的生活重建,需要根据7种甚至9种不同的要素,对以下重建措施体系进行完善:1. 住宅政策体系;2. 社区重建政策体系;3. 城市基础设施重建、城市改造支援政策体系;4. 区域防灾政策体系;5. 保健、福利、医疗重建政策体系;6. 区域经济及生计重建政策体系;7. 区域自治重建政策体系;8. 促进对受灾理解的教育政策体系;9. 灾害经验的传承政策体系。表1总结了生活重建7~9要素相应的重建政策体系,以及直接和间接的具体政策案例。

兵库县赈灾复兴十年验证报告书中,阪神·淡路大地震复兴计划所使用的国、县复兴基金的项目经费总额6兆5101亿日元,按照生活重建7~9要素分类制作了该表。结果表明,事业费中城市社区重建支出(表1第3项)占项目经费总额的近一半,3兆5616亿日元,促进生计(表1第6项)的直接援助(1兆1995亿日元)和间接援助(4455亿日元)占项目经费总额的四分之一,其他支出的顺序为灾害预防(表1第4项)5864亿日元,身心健康(表1第5项)3547亿日元,居住(表1第1项)2390亿日元。

二、受灾者的生活重建过程

作为生活重建支援模式的一个重要的理论依据,受灾者的生活重建过程是根据受灾者主观性的时间轴(指数轴)进行划分的。也就是我们常说的在灾害发生后的10小时的恐慌期,到100小时的灾区社会形成期,到1000小时的救灾乌托邦期。这是以人为基础对灾害期受灾者行为研究的发现(青野等,1998;田中等,1999)。而且研究发现,灾害发生过后1000小时,按照受灾者的主观意识(时间轴)开始寻求生活重建的方式。木村等人(2004)通过2003年兵库县复兴调查(问卷式调查)的统计分析发现,对于半数以上的受灾者而言,开始建造房屋等不动产应该在10000小时的阶段。

三、生活重建7~9要素模式与生活重建过程

阪神·淡路大地震后,为受灾者生活重建设立了复兴基金,10年中总支出3525亿日元。受灾者生活重建过程可划分为3个时期,即灾害发生后的104小时(约1年)的初期,104.5小时(4年)的中期,105小时(约11年)的后期,比较各时期的生活重建9要素所占复兴基金支出比例发现,初期的第104小时(大约1年),主要对地区经济活动进行支援,即表1中第6项“生计”间接援助的地区经济援助方案占主要的地区经济活动支援的大半;中期的104小时(大约1年)到104.5小时(大约4年)中,随着受灾者生活援助制度的建立,复兴基金主要针对生计进行直接的支援。也就是说,阪神·淡路大地震中,从“制度的角度”出发,在生活重建的初期及中期,生活重建援助方案主要是以金钱方式对生计直接与间接的支援。与此相对,到了104.5小时的后期,复兴基金的用途不再集中于某一方面,而是变得多样化。变成了针对9种要素的支援方式:1. 居住;2. 家庭社会关系;3. 城市社区;4. 灾害预防;5. 身心健康;6. 景气、职业、生计;7. 行政关联;8. 人生观、价值观的变化,经历的意义与价值;9. 经验的传承。换言之,生活重建的后期是以“生活者角度”制定支援对策。

在阪神·淡路大地震的生活重建中,初期、中期以对生计的直接或间接援助方式为中心。这是过去自然灾害受灾者援助制度的延续。与此相对照的后期生活重建援助方式,遵循生活重建7~9要素(受灾者需求)而变得多样化。这种多样化说明,通过以草根研讨会为代表的形式,生活重建方案的有关政策、措施的制定过程,由受灾者与援助者双方直接参与互动,从生活者的视点出发,加深对重建方案的认识,创造生活环境中的多样化制度与资源综合利用,构建具有生活者视点的生活重建援助机制。(阎立春/译)