新泻大学危机管理室教授 田村圭子
关键词：市民参与；防灾战略计划；利害关系者
我们在论述灾害对策的时候，首先谈到的就是直接应对灾害问题的市町村，然后是期待着作为市町村后盾的都道府县的收容能力能够得到提高。但是作为地方自治体的行政服务事业还存在着财政状况日益严峻、政策落实步履维艰的困难。在行政服务标准不受影响的前提下如何能够实现减少开支，甚至能够提供“更高质量的行政服务”，是现今地方自治体所面临的必须要解决的问题。地方自治体虽然一直谋求改善业务质量，但至今为止的管理经营方式始终都是以综合计划（为了表示自治体所有的事务事业的方向性而制订的计划）为标尺来进行各项事业的运作，因此要改善业务的质量可以说是难上加难。这是因为这个综合计划是将政厅内的各个课室的政策、业务全部抽取出来，然后以堆积、整理、标记名称的方法来筹划制订的，从评价体系的本质上来说，这不是以改善服务质量为前提的计划方针。因此，这个计划所表述的实例一般来说都是很抽象的，并且多数的实例都没能明确地表示所要达成的目标。
一、制订改善灾害对策的战略计划
战略计划是指如何实现地方的使命、目标、未来状况的综合性计划。与以往的综合计划相比，它在构造方式与制订步骤上有很大的不同。战略计划的构造方式是指从上位开始，分别为目标（Goal）、分目标（Objectives）、战略（或政策，Policies/Strategies）、活动（或实施行动Actions）四个方面。在制订构造方式的时候，从上位开始制订的概念非常重要。换言之：
①计划可将构想可视化并使其共享；
②设定出为实现此构想所必要的目标（Goal）；
③设定出为实现该目标（Goal）所要达成的分目标（Objectives）；
④设定出为达成分目标（Objectives）所需要实施的各种政策（Policies/Strategies）；
⑤设定出为实现各个政策（Policies/Strategies）所需具体实施的行动和手段（Actions）。
围绕着这些实施行动和手段来构筑实际状况下应该执行的事业项目，并且在制订从上至下阶梯式的战略计划的同时，将各地方的具体工作落实到应对实际灾害的水平。这样一来，以往的政厅内部各课室的纵向体制将无法正常地完成工作，所以构成一个新的体制是十分必要的。这个新的体制要求部门横向型，并且要由各个部署的领导者来组成制订小组。在这种设计下，小组中各个领导者都分别代表着自己所属课室的利益，与此同时，在理解组织整体目标的基础上来参与和执行战略计划。用这种参与计划的形式来制订战略计划虽然对事务和劳动力的要求很高，但是如果能根据一定的规矩来制订，使得组织全体都能接受，并且在改善业务的同时实现最终的目标，将不失为一种很有效的方法。
二、防灾战略计划制订的主体
我们把视角转向防灾战略计划的制订上。受计划影响的利害关系者不光是行政人员，接受服务的市民一方更是如此。这些市民一般生活在城市化进程中的地区性社区中，一类是具有很强的地缘、血缘关系的“社区老居民”，另一类是“迁入社区的新居民”。几乎所有的城市都存在着这两类居民间关系相背离的现象。现今社会像从前一样市民之间相互扶助的现象已经极为罕见，所以为了给城市增添活力，我们需要构筑一个可以使新老居民一同参与到城市规划建设上来的解决办法。“战略计划”与之前的“综合计划”不同，因为战略计划是从阶梯的上位开始制订的，所以像市民一样没有专业知识的人也可以参与地方政策实施的方向性的讨论。 “参与计划”是指在决定关于地方建设和社区建设的时候，市民与行政人员共同分担决策权力的理想状态。
本文中的“参与计划”被定义为“计划从提出到制订的过程中积极地参加各项决议”。
Arstein在1969年把市民参与计划的过程分成了8种具体形式，他用“市民参与阶梯论”的图示对此加以解释说明。梯子的上端表示更有意义的市民参与计划的形态，在决定公共事项的时候，居民则表示为分担行政和力量的一种状态。最下方的两节梯子则分别表示“①操纵、②劝慰”，因此在这两个阶段是对市民进行思想引导，而不是“参与计划”；中间的三节“③通知、④听取意见、⑤怀柔”则是可以听取行政意见的阶段，或者说是有机会向行政咨询问题的阶段，可以称为“表面的市民参与计划”。最上方的三节“⑥合作、⑦权力委任于市民、⑧市民决断”，则是可以真正发挥大众力量的市民“参与计划”。
三、迄今为止的制订市民参与型计划的试验
在城市各项计划制订的领域中，自1960年以来一直实行着“参与型的城市建设”。所谓“参与型的城市建设”是指为实现“不以拥有专业水准的行政计划为主体，以市民、居民等为参加主体，专家人士为支援主体，运用相应手段来制订计划”而实施的政策。对于当年的阪神·淡路大地震来说，这个“参与型城市建设”的政策对灾后城市复兴的建设具有长期深远的影响，同时这项政策也随之发展、完善了起来。特别是“城市建设协会”等的计划主体和组织的设立，使得市民参与达到了最上位的目标。但是对于计划的设计以及制订实施来说，由于是在灾后复兴的这种特殊状况下，及时恢复市民的生产、生活是迫在眉睫的事情，所以复兴事业的大部分工程要由行政部门来主导。对于当今的日本社会来说，为了提高市民的日常防灾意识，需使“建设防灾式城区”的基本理念深入人心，在平时的生活中也会定期实施防灾抗灾的宣传以及演练活动。
四、为制订防灾战略计划而设定的“场景”
在考虑综合性开发计划时，首先需建立一个灾害场景，这是不可或缺的。但要建立一个什么样的场景和怎样建立是要进行商榷的。目前在计划项目的实施过程中，已开始对“听取”（图2的④意见听取）、“信息公开”“顾问制度”（图2的⑥合作）、“参加委员会的邀请”（图2的⑦权力委任于市民）进行实验性实施。像这样结合多种方式来拓宽实施参与计划的方法在一定程度上起到了很好的效果。为了实现对利害关系人的想法的汇集、统合、综合、构造（结构调整），有一点是需保持不变的，那就是汇集受到灾害直接影响的利害关系人的信息，使其有机会直接地参与到计划的制订过程中来。
对于制订防灾战略计划而言，举行研讨会使得直接参与计划成为可能。近年来在营造参加体验、显示集体创造性的场景中，不仅是城市规划，而且戏剧、艺术、社会福利、医疗、环境、教育等多个领域都是采取举行研讨会的方式来进行商议。虽然与单个人解决问题相比，整体过程相对复杂，且时间较长，但在任何一个领域中通过举行研讨会的方式进行议事都有三个优点：第一，“参加”，提高参加者的主体性；第二，“经验”，通过亲身参与研讨会可以使得参与者对研讨事项产生“这是我自己的事情”的想法；第三，“相互作用”，通过人与人之间的协作提高集体的创造力。
五、通过研讨会进行的项目设计
（一）参与计划型防灾战略计划的项目设计
“防灾战略计划”的构造是“目标（Goal）→分目标（Objective）→政策（Policies/Strategies）→活动（Actions）”的制订过程。但对于制订防灾战略计划项目而言，仅以“战略计划的制订过程”来制订是不充分的。所以在参与计划型防灾战略计划的项目设计中又可以分为三期五个阶段（见图3）。第一期，掌握当地动态，确定当地的主要利害关系人的“成立期”（Project Formation Phase）；第二期，举行研讨会，制订战略计划的“计划期”（Planning Phase）；第三期，防灾计划制订后，对其中可实施的战略进行实施的“实施期”（Implementation）。并且在这三期当中还包含了①社会评价（Social Assessment）、②风险评估（Risk Assessment）、③战略计划的制订（Strategic Planning）、④资源评估（Resource Assessment）、⑤行动计划的制订（Action Plan），总共五个阶段。
其中①③可以同时进行，并且要预见①②中所存在的根本性的问题（外力），以及在没有及时应对灾害的情况下，社会所要承担的费用和受到的影响。而②风险评估是防灾措施中固有的程序，根据①②的结果进入③阶段，制订综合性的防灾战略计划。第④阶段为实施战略计划进行当地资源评估后，第⑤阶段中制订具体的可能实现的行动计划。为提高社会的防灾能力，运用上述的三期五个阶段是十分必要的。
（二）研讨会设计的概要及意义
为了把防灾战略计划要素的语言信息以战略计划构造的模式进行选取、整理、体系化，设计出一系列的研讨会是很有必要的（见图4）。根据提供出的关于防灾知识与战略计划的信息，来刺激人们头脑中混沌的想法（①Education）；从可视化①言语化的想法中选取出有用的部分（②Idea Generation）；对选取的想法进行结构调整（③Idea Structuring）；共享结构调整完了的内容（④Idea Sharing）；决定是否将其作为防灾战略计划的内容（⑤Decision Making）；⑥采取由①～⑤反复进行研讨而制订出的计划（Consensus Building）（图4）。图5是表示研讨会设计的基本方针和战略计划的结合方法。首先从人们混沌的想法中将计划的“目标”（Goal）选取出来，然后再对选取的想法进行补充的同时，按顺序决定分目标（Objectives）、政策（Policies/Strategies）、活动（Actions），从而制订出可行的计划。
三、结构调整的方法
为了广泛搜集关于防灾战略计划的各种意见，并且能顺利地制订出计划，在图6和图7中整理出了可以利用的方法。在教育（Education）中我们可以考虑到资料、讲座和展览。在计划产生（Idea Generation）的固有手法中，我们采取自由想象的方法。在计划产生（Idea Generation）和计划构建（Idea Structuring）中运用了结构调整法、制作模型法和想象法。在信息共享（Idea Sharing）中有集体讨论和个人陈述，而在内容决定（Decision Making）中则包含着投票表决（Voting）、小组代表性提案（Nominal Group Technique）等。最后的共识达成（Consensus Building）是指工作结束的同时对计划（至今为止由工作产生的东西）的采用进行的确认工作。
四、系列研讨会的设计
为制订防灾战略计划，以“a基本的研讨会设计”与“b结构调整技法”的结合法，来构筑综合计划是十分必要的。①目标（Goal）的选取：在制订防灾战略计划的最初阶段，运用KJ法将参加人提出的意见以结构调整手法进行分类。所谓的KJ法是将混乱的信息进行分类统和的一种优良方法。②达成目标（Objectives）的选取：运用投票和KJ法来进行结构调整，将分好类的各组达成目标的意见各归纳为一个达成目标。哪个意见与达成目标最相称，将在最后由参加人员投票（Voting）来决定。③政策（Policies/Strategies）的选取：灾害管理周期图（Disaster Management Cycle Chart，简称DMC Chart）。DMC Chart是图示化的防灾的4个阶段（Preparedness、Response、Recovery、Mitigation）。利用这个图示使得经综合考虑的防灾战略计划成为可能。各类达成目标可以运用这个图示进行更进一步的意见选取。④活动（Actions）的选取：从政策/战略行动图（Policy/Strategy&Action Chart，简称PSA Chart）选取的政策中可以找到的活动，在运用政策/战略行动图再次选取意见的同时进行结构调整。政策/战略行动图是指在一个图上记下一个政策（Policy/Strategy），并且相应对的记述下这个政策的具体活动（Action），为了选取关于这个具体活动的意见而制成的图示。
五、引导人
为使研讨会更体现民主决策原则，引导人的职位是不可或缺的。根据引导人的指示，需要为研讨会提供以下环境：1. 可以使参加研讨会的利害关系人在平等的立场上进行对话；2. 进行合理的时间分配；3. 严格遵守规章制度。引导者需有“根据操控会议进程而达到提高决议质量”的职能。因为在制订防灾战略计划的研讨会上，引导者还要起到防灾专家的作用，不断地提供专业信息和问询服务。
在“参加型的城市建设”中也有协调人（调节作用）、引导人（促进对话、引出意见）这样的分工。在本研究中调节研讨会全局的职员为“全局引导人”、小组调节职员为“桌面引导人”。这样设置是为了使引导人不存在职能差异，使得调节职能、推进职能和搜集职能都能在引导人当中找到相应的担当人员。（苏彦聪/译）