关西大学社会安全学部副教授 越山健治
关键词：房屋受损；城市功能；行政应对；志愿者；房屋重建
一、从历史角度看阪神·淡路大地震的地位
1995年发生的震源位于淡路岛北部的里氏7.3级地震，被命名为兵库县南部地震，阪神及淡路岛地区受灾严重。因这次强烈地震刚好在城市正下方发生，大量建筑物受损，社会功能瘫痪，对受灾地区的人们的生活造成了巨大的影响，故后来被命名为阪神·淡路大地震。这次灾害的最大特征在于，首先此次地震为城市直下型地震，破坏程度大，受灾范围广，囊括了包含大城市在内的城市圈；其次，受灾人数巨大；最后本次地震还在城市灾后抢修、重建的过程中持续暴露出各种各样的问题。
需要进行分析才能正确评价本次灾害的受灾情况。然而分析的手段和方法是多种多样的，人们从理学、工学、经济学、社会学、医学等各种学术体系中解读了阪神·淡路大地震，要在这里将所有的分析方法都罗列出来，是力所不能及的。
社会上一般的看法是，以这次灾害为契机日本确实在灾害对策方面发生了范式转换（Paradigm Shift）。以前的灾害对策正如“防灾”这个词语所表述的一样，感觉上是一直将重点放在了“防止灾害”上。实际上，整个日本在经历了经济高速增长期后，通过以科学技术为支撑的、以物理性对策为核心的“遏制受灾的能力”确有减少自然灾害的作用。因此可以说很多人的意识中形成了这样一种概念，即“灾害是可以通过科学技术来防止的”。因此，以这次阪神·淡路大地震为契机，人们提出一种设想，即不仅仅要“防止”，还要“减轻”受灾程度。“减灾”这个词语便越来越多地被广泛使用。尽一切努力遏制灾害，但是由灾害带来的损失还是会发生。这样的话，需要有对策、准备和计划使灾害发生时的损失降到最低限度。即与遏制受灾投入同样的精力，通过灾害对策或抢修、重建等手段使受灾程度降到最小化。
其结果是，现在整个社会逐步具备了包括从防灾到减灾在内的一系列灾害对策，使一直以来从某种意义上来讲依赖于专业机构和行政机关的灾害对策，向着更加个人化的层次扩展。
二、阪神·淡路大地震的主要特征
关于这次地震所带来的损失，受害形式多种多样，给日本社会带来巨大影响。这里，就其中最主要的几点特征进行说明。
（一）房屋受损与人员伤亡之间的强相关性
这次地震夺去了很多人的生命，其主要原因在于房屋倒塌。
上野易弘亦就人员受灾情况从医学的角度进行了分析，指出建筑物受损与人员伤亡之间的相关性很强。这次地震发生在清晨，这个时间段人们在家的概率很高，这一点也使建筑物受损特别是住宅受损与人员伤亡之间的关系更加明显。事实上，阪神·淡路大地震的人员伤亡中一大半是由于住宅受损所造成的。可以说在历史定位上，这是阪神·淡路大地震最为明显的特征。
为了展示建筑物受损与人员伤亡之间的强相关性，列举以下两点。第一，建筑物受损的分析结果指出，“木造结构住宅的受损率很大”，“1981年以前的旧建筑基准法颁布之前建造的建筑物受损情况严重”。换言之，无论从科学技术上还是经济方面都处于世界领先地位的日本的发达城市，也还是存在不少“地震一震就会倒塌的住宅”，这些都是夺去人们生命的隐患。地震的摇晃使得建筑物倒塌，造成大量人员死伤，这种地震受灾的模式一直以来主要存在于发展中国家。与之相比，日本地震受灾规模往往较小 ，这一点可以视为是日本的技术、经济实力先进的表现。但是，阪神·淡路大地震的结果明确告诉世人，这种房屋倒塌的地震受灾模式在日本也同样成立。第二，人员伤亡的结果显示出社会各阶层的住宅质量不同。一般来讲，在城市中建筑年代久远的“长屋住宅”或者是在建筑结构上地震受损率较高的木造结构出租屋里，所居住的大多是低收入阶层或者是学生、靠养老金生活的老年人等。居住环境大致上是与每个人所处的社会阶层成正比，这次地震中的住宅受灾结果也与城中村（Inner City）问题有密切的关系，其结果体现在每个年龄层的死亡人数分布中。其中显示出这样一种现象，即“在建筑结构上存在问题的住宅发生倒塌造成人员伤亡”这一点从社会学的角度上表现为“人员伤亡集中发生在居住于建筑结构上有问题的住宅中的阶层”。换言之不仅仅是建筑结构上的问题，还有一个受灾人员结构的问题，这暴露出一个以居住者的社会特性为背景的城市问题、住宅政策问题。
受此结果影响，作为与日本地震减灾相关的重要课题而被提出的“住宅的抗震性”问题一直持续至今。但是尽管如此，由于住宅本身所具备的个人财产属性、住宅原有的落后性以及昂贵的抗震化施工费用等，强制性的实施政策一直无法出台，现状是这些不合格的房屋大多只能是任其自然淘汰。
（二）维生管线受灾所造成的城市生活功能瘫痪
上下水道、天然气等普通人生活上所必需的维生管线在地震中受到物理性的破坏，受灾地区居住的很多人陷入无法正常生活的状态。可以说这凸显了现代城市生活的脆弱性，即高度依赖科学技术和高度发达的公共服务网络这一点。
尽管维生管线的瘫痪对住宅所造成的物理性损害比较轻微，但给受灾地区的众多居民的日常生活带来诸多困难。因此人们大量集中到公共设施、学校等避难场所，结果造就了艰苦的暂住环境。特别具有代表性的是上厕所问题，厕所数量远远供不应求这一点自不必说，对于习惯了上下水道基础设施完备、水净化设施先进的大城市居民而言，避难所的厕所的使用环境、卫生状况、使用方法等方面都与平时生活有着巨大的差距，这会给不少受灾者带来精神上的压力。
尽管电力系统可以较快恢复，但是在供电恢复过程中因来电所引发的“通电火灾”也是本次地震灾害的一个特点。此外，震后为进行道路埋设物（天然气、自来水管等）的修复工作，经常需要阻断交通，进行交通管制等，这使得受灾地区的交通网的恢复耗时数月。居住在受灾地区的人们在城市生活功能方面遭受了非常大的损失。
受此结果影响，人们吸取了生活用水也应确保在非常时期正常供应的教训。一直以来人们的认识主要集中于保障饮用水和消防用水，但在阪神·淡路大地震之后，人们意识到了生活上所必需的杂用水的价值。比如在日本各地具备游泳池的设施里广泛设置能够在非常时期加以利用的设备等。可以说具备这些特点的“水”问题，正是城市型灾害的一个特征。
（三）地方自治体行政灾害应对功能的局限
《灾害对策基本法》以“伊势湾台风”为契机应运而生，作为灾害对策的主要内容，日本政府通过制定法律赋予地方自治体相应的责任。此后的阪神·淡路大地震则是这一法律出台后经历的首次大规模灾害。
阪神·淡路大地震时行政应对上暴露出的主要问题是：由于地震发生于假期后的早晨，从而造成地方政府职员未能及时就位，地震应急管理体系因此延迟启动；地区防灾计划中制定的灾害对策没有充分发挥作用；政府办公楼的物理损伤以及网络中断使得受灾信息的收集速度明显滞后；实施救灾措施时由于国家、县、市町各自的利害关系而引发的问题；除此之外还有许多问题被指出。换言之，通过这一灾害我们可以发现，在经常发生的小规模灾害应对事例中无法得以体现的本质性问题，正是国家和地方行政机关所面临的重大课题。产生这些本质性问题的原因在于：由于灾害事故的规模之大，致使很多地方基层自治体同时受灾；法律规定应当获得援助的受灾者也因数目过于庞大而暴露出应对系统的诸多不完善；以及预计此类事态的、国家层面的应急框架并不存在等。
阪神·淡路大地震后，日本对国家防灾基本计划进行了大幅度的修改，全国各自治体的地区防灾计划也在此基础上实现修正。负责防灾的政府部门从国土厅转移至内阁府，确立了形式上统一的拥有综合协调功能的体制。此外地方自治体也实行了诸多对策，比如，大多数自治体都对地震发生时的职员参与标准进行了明文规定，且普遍都要求职员自主参与；为了确保信息收集，越来越多的自治体导入了防灾信息体系。就至今为止还未具体制订的地区防灾计划的应急对策，有关人员对政府内各部门的职责和工作进行了详细的记述。事实上，阪神·淡路大地震促使日本地方自治体的防灾体系实现了巨大的转变。
（四）城市结构中尚存的脆弱性
阪神·淡路大地震中，交通网络受损和地震后火灾蔓延的严重程度等超乎一般人的想象。
交通网络受损，最具代表性的是高架高速公路的倒塌，多处高速公路的桥墩位置都遭到了毁灭性损坏。这样的高规格道路遭到破坏，使得之后的救援行动与紧急输送计划瞬间陷入瘫痪，加剧了灾区的混乱情况并带来长期影响。此外，铁路网以及高架车站也受到了巨大的破坏，往往需要耗费几个月时间进行修复。结果，在几个月内人员和物资的输送只能勉强通过一般道路网来进行，无可否认，受灾区域的恢复速度因此受到极大的限制。
另外，地震后引发的火灾在神户市长田区等多个地区大规模蔓延，大火足足持续了三天之久。这一情况表明：地震将会使消防功能受到很大程度的影响；伴随地震将可能频频引发火灾，建筑物密集的城区即使在现代发生火灾蔓延的可能性也很大。
以上两者都是城市基础设施的受灾事例，同时也成为引发其他灾情的原因。城市结构在灾害来临时的脆弱性显露无遗。在经济高速增长的阪神地区，大型城市的物理空间结构中潜藏的灾害危险，便正是这样一种脆弱性。
当然，阪神·淡路大地震以后也进行了强化建筑结构、削减密集街区等防灾减灾措施，可却并不意味着交通网络与道路物流机构的阻塞以及火灾蔓延的问题就此得到了解决。在尽可能减少受害程度的同时，也有必要在提升避难性能等以减灾为目标的措施上下功夫。
（五）灾区内外产生新的救援体系
灾区内外的人们所进行的“志愿者活动”，对于灾区的混乱局面，既是缓和剂，又是催化剂。根据兵库县的统计，当年共有137万人参与了志愿者活动。来自受灾地以外的人们前往灾区进行援助，而在受灾地内，轻微受灾的人们帮助更加困难的人，此类活动的主体不尽相同，并都是自发性的行为。 想为那些受灾的人作点贡献——这种极为自然的想法化为了一般市民的行动，并且成为了全社会的共识，阪神·淡路大地震也因此被喻为“志愿者元年”。可以说，以这次地震中涌现的志愿者活动为契机，在此之前往往是由专职人员或是少部分人所组成的志愿者队伍，如今已扩展到一般市民并存在于社会各个角落。志愿者活动成为很多人希望参加，并且能够参加的活动，他们在灾害发生时成为了一个新生的强有力的救灾主体。国家机关所制定的防灾基本计划和地区防灾计划中也出现了“志愿者”的相关文字描述，并且指出有必要对这种自发性活动的支援和调整制定新的框架结构。
阪神·淡路大地震后所展现出的“自助、共助、公助”这三大支柱作为救援体系的一部分得到充分利用。其中使“共助”的力量融入普通社会防灾、减灾之力量中的正是志愿者活动，即普通市民中相互之间的救助活动。可以说志愿者活动给社会灾害的救助体系本身带来了巨大的变化。
（六）关于住宅重建的诸多困难
尽管不是阪神·淡路大地震时才出现的新课题，但帮助失去房屋者进行房屋重建理所当然成为了灾后首要课题。这一课题与迄今为止同类课题所呈现出的不同之处在于，首先必须要在极为有限的生活空间中解决大量人员的居住问题。从灾民临时居住的避难所和临时房屋中我们可以发现，至今为止的灾害中也同样出现过的物理、人员环境等问题变得更为深刻，并产生了许多二次灾害。从分析后得出的结论来看，最终面临的还是一个数量问题。我们再次发现，难以对最低限度的必要空间、生活环境、支援结构框架进行全面规划的状况都将是城市型灾害中可能产生的问题。
此外，由于缺乏能够利用的应急空间，致使原有的地区网络和社区被彻底摧毁。确实存在许多受灾者在受灾后的数年时间里，甚至至今都不得不居住在一个陌生的地方，被迫接受一种陌生的生活。
此外，阪神·淡路大地震与迄今为止的灾害在支援住宅重建方面最大差异就是经济上遇到的巨大困难。虽然据相关报告称，在阪神·淡路大地震后的几年中，救济金在很大程度上帮助失去房屋者完成了住宅再建，然而，当时因受灾人数过多，每个家庭所分配到的救济金根本无力支付房屋再建所需的费用。此后，生活再建资金应当纳入国家政策的议题受到关注并且进行了相关讨论，在经历一番波折后，受灾者生活再支援法的相关政策终于出台。通过阪神·淡路大地震，政府资金在住宅重建和生活重建上所发挥的作用及地位都产生了巨大的变化。
三、总 结
阪神·淡路大地震以后也发生过各类地震灾害，在吸取每一次灾害所带来的教训后，相关制度也得以改进，今后恐怕也会依然如此。阪神·淡路大地震对日本社会造成了深远的影响，甚至可以说从本质上改变了日本社会。正是在20世纪末发生的这次灾害，使得日本在21世纪将会构筑一个全新的防灾、减灾社会体系。
地震之后，灾害本身也会产生新的变化，对每一个人而言，身边可能发生的危机事件也变得不确定。我们不能被过去的框架所束缚，只有不断构建新的体系，才能不断孕育新的对策。所以，不要拘泥于过去的先例，切实抓住现实问题，事前做好充分的准备，未雨绸缪，这才是阪神·淡路大地震给我们带来的最大启示。（蒋杰翔/译）