《律令》对剃度僧人的要求非常严格，除了要进行严格的试经考核以外，还要按规定程序逐级上报。对在家僧和出家僧的剃度都有详细的规定，如“僧人、道士所属行童中，能颂莲花经、仁王护国等二部及种种敬礼法，梵音清和，则所属寺僧监、寺检校等当转，当告功德司，依次当告中书，当问本人及所属寺僧监、寺检校、行童首领、知信等，令寻担保只关者。推寻于册，实是行童根，则量其行，前各业晓，则当奏而为住家僧人。此外，居士及余类种种，虽知其有前述业行，亦不许为僧人。”“番汉羌行童中有能颂经全部，则量其业行者，中书大人、承旨中当遣一二□，令如下诵经颂十一种，使依法诵之。量其行业，能诵之无障碍，则可奏为出家僧人。”对番羌和汉人颂经作了如下规定：“番羌所诵经颂：仁王护国、文殊真实名、普贤行愿品、三十五佛、圣母佛、守护国吉祥颂、观世音普门品、羯陀般若、佛顶尊胜总持、无垢净光、金刚般若与颂全。”“汉之所诵经颂：仁王护国、普贤行愿品、三十五佛、守护国吉祥颂、佛顶尊胜总持、圣母佛、大□□、观世音普门品、孔雀经、广大行愿颂、释迦赞。”在剃度僧人时，试经不仅可以考量欲剃度者的真实的佛学水平，保证僧人的质量，控制僧人的数量，招纳有真才实学、虔心向佛的人人僧籍，而且也有利于促进僧人队伍素质的提高，更好地推动佛教事业的发展。律法还规定“僧人、道士之实才以外诸人，不许私自为僧人、道士。倘若违律为僧人、道士貌，则年十五以下罪勿治，不许举报，自十五以上诸人当报。所报罪状依下所定判断：诸人及丁以上为伪僧人、道士时，及丁擢伪才者，上谕□□□□奏，行上谕后判断无才，于册上消除，当绞杀。又册上不消除，亦未擢伪才，仅仅为伪僧人、道士貌者，徒六年。已判断后再为不止，则当以新罪判断。同抄内首领等知觉不报者，当比犯罪者减二等。其中亲父母者，因允许父子互相隐罪□□判断，与各节亲减罪次第相同。举赏当依杂罪举赏法得，由犯罪者承担给予，无能力则当由官赐。”我们可清楚地知道，西夏严格限制15以上成丁者出家（西夏15～70岁是成丁）并对违律者处以重罚，因为这些人是国家税收和兵赋劳役的保证，所以要严加限制。《律令》绝对禁止军人私度出家为伪僧人，规定：“使军为伪僧人、道士亦承罪，承担举赏法与前诸人为伪僧人相同。其中死罪以外，获劳役时，依别置所示罪实行。”“大小臣僚于京师、边中任职、军首领于本军检校未至，变换小首领、舍监、权监校等知觉为伪僧人、道士，不禁止，及不报官方等时，依前述僧监等法判断。”
2、度牒、籍帐、寺籍制度。
度牒是官府颁给出家僧的证明文书，一方面它是佛教发展过程中严格剃度的产物，是封建国家用以控制编户俗民随意流向寺院的工具，另一方面它又是僧尼最主要的身份证件。西夏政府采用度牒制度严格控制僧人数量。上文已讲到《律令》对出家僧和在家僧的剃度规定，凡符合条件者还需按程序依次奏报功德司、中书，人册后，才能成为出家僧和在家僧。人册即是对僧尼贯之以籍帐，也就是说，将俗民的户籍管理办法使用于僧尼，将僧尼名籍编订簿册呈送官府，这是中国古代户籍管理中一项特殊内容，也是中国僧尼管理制度中特有的做法。《律令》中还规定“僧人、道士、居士、行童及常住物、农主等纳册时，佛僧常住物及僧人、道士等册，依前法当纳于中书。居士、童子、农主等册当纳于殿前司，并当为磨勘。”从这段文字看，不仅僧人（应包括出家僧和在家僧）需人册，就连居士、童子也需要纳册。这与宋代开始实行童子或行童入籍帐的做法是一致的，说明西夏也采纳了行童人册制度。这也是宋、西夏僧籍管理不同于唐代的主要特色，因为唐代对行童的管理相对宽松，行童不人籍帐。另外，《律令》还规定“僧人道士之居士、行童，若册上无名，或册上有名而落之，不许为免摊派杂事，还为变道之学子。若违律册上注销，及不注册而为伪僧人，转寺院时，与前是现已死未及注销、及不注册为僧人、同类自相为转院等之罪情相同。若已来处册上实有，未为伪僧人，则导处勿坐变道罪。”说明僧人、道士、行童等若不注册入籍是不享有免于摊派杂事的优惠待遇的，并对违律者进行相应的处罚。从中也知道西夏是不允许僧人、行童随意转换寺院的，也就是说西夏僧人管理除了有度牒、籍帐外，还应有寺籍。如规定：“僧人、道士有出家牒而寺册上无名，不许其胡乱住。自为僧人、导师之日百日期间当告局分处，于本处所属寺上注册。若违律不注册时，徒一年，举赏依举杂罪赏法当得。以判断后仍不注册，则当免为僧人，而人于行童中。”“诸寺僧人所属居士、行童等，除同寺外，不许下面相投予状转寺。若违律转寺时，依任轻职自相互转院法，徒十二年”。
为了限制私度僧人，宋代对亡僧度牒采取收回注销的办法。西夏《律令》中对此也有所体现，规定若僧人、道士有官或亡故，不许亲属世袭其度牒，但是亡故僧人的度牒是否也要上缴注销，却不太明确。如“国境内僧人、道士中虽有官，儿子、兄弟日求袭出家牒等时，不许取状使袭之。若违律时，报取状者等一律有官罚马一，庶人十三杖。”还规定：“诸僧人、道士本人已亡，有出家牒，彼之父、伯叔、子、兄弟、孙诸亲戚同姓名等涂改字迹，变为他人出家牒而为僧人、道士者，依为伪僧人、道士法判断。”为了严厉打击私度僧人，除了严把剃度关和对违法者实行严惩外，还采取了一些举报奖赏措施，相关的规定在本文中已经列举了不少，故此不再赘述。
唐宋都有鬻卖度牒以助军需的情况，在西夏历史上虽未见有关方面的记载，但在法律条款中却有施舍常住而度僧的规定，如“诸人修造寺庙为赞庆，而后年日已过，毁坏重修及另修时，当依赞庆法为之，不许寻求僧人。又新修寺庙口为赞庆，舍常住时，勿求度住寺内新僧人，可自旧寺内所住僧人分出若干。若无所分，则寺侍奉常住镇守者实量寺庙之应需常住，舍一千缗者当得二僧人，衣绯一人。舍二千缗者当得三僧人，衣绯一人。舍三千缗以上者当得五僧入，衣绯二人。不许别旧寺内行童为僧人，及新寺中所管诸人卖为僧人。”这一条款既体现了对度僧的限制，也反映了通过施舍一定钱物可以换得剃度僧人，但一律不得超过五人。从《律令》看施舍的财物是用于寺院而不是像唐宋鬻牒用于军需，不知西夏的这种做法是否算做一种变相的鬻牒，愿今后能进一步研究和考证。
上面提到西夏度僧有在家僧和出家僧之别。从《律令》一些条款中可以得知，度为在家僧和出家僧都需要经过试经考核，对符合条件者必须经过一定上报程序，人册，可奏为出家僧和在家僧。只是对在家僧的测试条件和要求比出家僧要有所降低，在家僧和出家僧之间到底有什么区别，我现在还不太清楚。但是，从在家僧也要经过试经、上报和人册等情况看，使我联想到吐蕃统治时期敦煌地区的在家僧。安史之乱后，唐王朝曾在全国范围内几次出售度牒，以解决军费的不足。买度牒者意在享受僧尼不承担兵赋役的特权，并不履行僧尼义务，仍像世俗百姓一样在家生活。当时，河西也有不少买度牒者成为挂名尼僧。吐蕃统治河西后，亦曾出售度牒，但是在敦煌，吐蕃却只将这类僧尼分别编人其原来的家庭户籍，给他们土地，令其与世俗百姓一样纳地租，交税，同时又将他们编人僧尼部落，免除他们的部分徭役和兵役，并允许寺院役使他们，对他们进行管理，包括组织他们从事必要的宗教活动。实际上敦煌地区在家僧与中原买度牒出家的挂名僧尼有所不同，敦煌地区的在家僧尼和其他僧尼一样是经过了寺院为他们举行的出家、受戒仪式，他们也要参加寺院组织的法事活动，并可获得宗教收入。同时敦煌地区在家僧尼的身份是得到官府认可，也得到僧团的许可。当时西夏时境内有很多吐蕃人和吐蕃僧人且藏传佛教也十分盛行，西夏时期的在家僧会不会受敦煌地区在家僧尼制度的影响与其有一定的联系呢？
另外，在《律令》十一章之“为僧道修寺庙门”中有赐予官家僧人的规定“诸男女有高位等，死亡七七食毕，官方应为利益时，所赐僧人，道士数依谕文所出实行，此外，不许自求僧人、道士。倘若违律而求之，报、取状者一律有官罚马一，庶人十三杖，僧人、道士勿获罪。”这种规定，不知是否是受宋代“广行敕度”的影响。宋代除有常度僧人外，还在国家的一些重要节日、奖励和祭奠等情况下广度僧人，因剃度人数很多，又称广行剃度。其实在西夏历史上也有类似记载，如：桓宗天庆二年（1195）皇太后罗氏于仁孝皇帝去世二周年之际，作多种佛事活动，汉文《大方广佛华严经人不思议解脱境界普贤行愿品》发愿文载：度僧西番、番、汉三千员。另有“重修凉州护国寺感通塔碑铭”记载感通塔重修落成后亦度僧38人。
总之，《律令》对佛教方面的有关内容作了如此细致而又详实的规定，这在以往的法律文书中是非常罕见的。它一方面体现了一个作为崇奉佛教国家对佛教的尊敬，并把保护佛教写进法律之中，用法律手段来保证西夏佛教的发展；另一方面也加强了对僧人的管理和约束，对违法者予以严惩。西夏在佛教管理政策的制定和管理机构的设置上，大多是继承和延续了唐宋的一些行之有效的办法，这对研究中原、吐蕃和西夏佛教及政策的相互关系和影响是非常有益的。