《周礼》所反映的宦官制度
就传世的历史资料看，有关宦官的记载，最早见于中国古代的重要典籍《周礼》，因而古人大多认为宦官制度即起源于那一时代。《后汉书·宦者列传序》有“《周礼》置官，亦备其数”的提法；《册府元龟-内臣部》指出：“《周礼》建寺人之官，掌女宫之戒，自兹厥后，命数寝降。”明代沈鲤在其着名的《请禁男子净身疏》中也明确地认为：“稽古内官之设，载之《周礼》。”《周礼》的成书年代历来看法不一，相传为周公所作，所谓“天下已定，周之官政未次序。于是周公作《周礼》，官别其宜。”但据近人考证，《周礼》应成书于春秋战国时期，而且其中所载典章制度也并非完全可靠，然而其参考价值应无可否认。
《周礼》一书分为《天官冢宰》、《地官司徒》、《春官宗伯》、《夏官司马》、《秋官司寇》、《冬官司空》六部分，而有关宦官制度的记载则主要集中在《天官冢宰》，其他如《地官司徒》、《春官宗伯》也有少量记载。从所载资料分析，周代的宦官制度已大致形成。
首先，宦官的执掌已形成定制。周代宦官的执掌主要可分为四大类：一是内廷杂役，包括负责君主及其家族饮食的酒人、浆人、笾人、醢人、醯人、盐人、舂人：侍奉衣物器用的幂人、内司服、缝人，另外还有掌管宫廷洒扫、执烛、炉炭等项的杂役。二是内廷纠禁。《周礼》载，宫正掌王宫之戒令纠禁；阉人掌守王宫之中门之禁：寺人掌王之内人及女宫之戒令。职责所及，包括展昏定时启闭宫门，夜间值宿，禁绝后宫男女交接等项。三是总领宫廷杂务。《周礼》中的内宰、宫正、宫伯等职，即为管理内宫事务的宦官。四是通令内外。“通内外之言”一向是宦官的基本职责。宦官身处内廷，侍候君主，君主与后妃之间、君主与朝臣之间的内外传达即由宦官担任。
其次，宦官的身份地位渐次提高。周代宦官的主要来源是遭受宫刑的罪犯与奴隶，其身份则为君主家奴。但从《周礼》分析，其中已有足可分辨的演化：一是遭受宫刑的范围呈扩大化趋势。《周礼·秋官》曾记载宫刑当时已不限于战俘，而应用于如“男女不以义交”之类的场合。《周礼·天官》云：“内小臣，奄(阉)上士四人，史二人，徒八人。”二是一些职位较高的宦官已逐渐摆脱奴隶的身份，开始插手朝廷政务。如宫正“掌王宫之戒令纠禁”；宫伯“掌王宫之士庶子凡在版者，掌其政令，行其秩序，作其徒役之事”；内宰“掌书版图之法，以治王内之政令”；内小臣“掌王后之命，正其服位”。其插手政务的趋向已经相当明显。
周代的国家统治机构已相对完备，而且由于王权的加强以及宗法制度的确立，天子、后妃制度逐步完善，后廷宫女的数量大大增加，男女之防趋于严厉。在这一前提下，系统化的宦官机构开始设立，宦官执掌的范围渐趋明确，宦官的身份地位逐步上升，而且上层宦官也不断地插手政务。这一切都表明，宦官制度在周代已大致形成。尽管它尚未达到严密完备的程度，但它所开创的先例和从中所展现出来的专制王权与宦官之间的密切联系，确实为后代宦官制度的进一步发展奠定了基础。
“中常侍”与内侍省
秦汉帝国建立后，“建皇帝之号，立百官之职”，封建官僚机构日趋庞大。与之相适应，宦官制度也趋于完善，机构渐设，人数渐增，且正式被纳入官僚体系之中，成为国家政权的重要组成部分。由此，宦官同时拥有了双重身份：既是侍奉君主生活起居的家奴，又是参预国家政治的官员。宦官机构被纳入官僚系统及宦官身份为转变，实际上也为宦官的干预朝政，进而专擅朝权提供了现实的可能性。
秦汉时期宦官机构的隶属系统比较分散，也比较复杂，尚未形成统一的宦官主管机构。就使用宦官的范围言之，有皇帝、皇后以及皇太后、太子、王子、公主诸宫；就宦官的隶属系统言之，有为君主服务的少府系统、为皇后服务的大长秋系统以及为皇太后、皇太子服务的诸宫卿系统。尽管宦官的员额与机构呈现出明显增长的趋势，但不同系统之间的宦官，彼此不相统属。
秦汉时期的中央高级官员主要是所谓的“三公”、“九卿”，少府即为诸卿之一。少府掌管帝室财政，与执掌国家财政的大司农有明确分工，所谓“司农领天下钱谷，以供国之常用：少府管池泽之税及关市之资，以供天子。”其实，少府所辖并不仅限于帝室财政，而是涉及到帝王生活的方方面面，实际上充当了内廷大总管的角色，因而宫中宦官大多也就归属少府管辖。然而，少府乃是朝廷九卿之一，本身并非宦官，而且少府系统下辖机构众多，只有一部分例由宦官主领，主要分两类：一是侍从于皇帝左右，承宣传达、关通中外的中常侍、小黄门等；二是负责内廷供养及杂役事务的掖庭令、御府令等。相较而言，前者地位较高，但无从属机构：后者地位虽有所不及，但掌管实际职事，且辖有僚属。所以秦汉时期的宦官多以前者的身份，兼领后者的职事。
除了少府系统所属宦官外，还有大长秋系统的宦官机构。汉代的大长秋乃由秦代的詹事和将行两职逐步演化合并而来，主管皇后宫事，其属官基本上都是宦官，就连大长秋之职本身亦多由宦者担任，地位稍低于作为九卿之一的少府而略高于中常侍。东汉时期皇太后屡有临朝听政者，大长秋尤其尊显，权阉郑众、江京、曹腾诸人均先后任过此职。
秦汉时期的皇太后宫、皇太子宫及诸侯王宫也有宦官机构的设置。皇太后宫宦官地位最高者为太仆、卫尉、少府，即所谓“太后三卿”。为了与皇帝及朝廷所辖官员相区别，一般在其前面加太后所居宫殿的名称，故而史籍中便有了“长乐少府”、“长信卫尉”之类的官称。从总的看来，太后三卿的执掌与主管皇后宫事的大长秋卿类似，但两者也有区别，即皇太后宫的宦官机构并非常设，有太后则置，无太后则废。东汉时期皇太后屡有临朝称制者，皇太后宫中宦官的地位亦随之尊显莫比。
秦汉时期各宦官系统中，最引人注目的是“中常侍’’。其重要性可简单地概括为地位高、权势重、任职专、兼领广、员额宽五个方面。中常侍秩比二千石，没有定员，众多的权阉可以同时就任中常侍，而且担任这一职位的阉宦还可以兼领其他署卿之类的官职。中常侍出入禁中，传达内外，能够“手握王爵，口含天宪”，地位相当特殊。也正是由于其地位特殊，使阉宦之外的朝廷官员无法染指。在宦官势力急剧膨胀的东汉时期，中常侍已成为最重要的职务，那些能够专权擅政的宦官大多都任此职。东汉灵帝时期的张让、赵忠等“十常侍”，更是时刻随侍在皇帝左右，并趁灵帝年少无知而代其览阅朝臣章奏，进而把持朝政，挟制幼帝。昏庸的灵帝竟甘心受制，公然称张让为“父”、赵忠为“母”，成为历史奇闻。
秦汉时期的宦官大致完成了由“刑余”到“官员”的转变以及由“家奴”到“主人”的转变。此时的宦官周旋于君主与朝臣之间，已经具有了家奴与官吏的双重身份。他们有官号、有职事、有秩品、有俸禄乃至有爵位，并可娶妻成家、养子传爵。在某些特定的历史时期，宦官与君主的角色也呈现出互换的情形。宦官赵高视秦二世一如股掌之中的玩偶，自己形同无冕的“太上皇”，皇帝的篡立与废诛皆操于其手便是一例。东汉自安帝之后，皇帝或直接由宦官策立，或由宦官与外戚共同策立，其皇位与权柄概由本是“家奴”的宦官所决定、所把持，甚至于“主人”的生命亦悬之于“家奴”之手，到了奴大欺主的地步。
秦汉时期宦官的身份地位尽管有了如此重要的转变，但就制度化建设而言，仍然是不完备的。表现为宦官机构的隶属系统分散而复杂，缺乏一个统一的宦官主管机构。机构之间的不相统属必然导致宦官自身势力的分散，宦官专权便在相当大的程度上带有了偶然性。这一情形在隋唐时代发生了根本性的变化，其标志便是集中统一的宦官管理机构——内侍省的设置。由此，宦官专权便有了制度的保证。
内侍省始设于隋唐时期，其名称屡经改易，至唐中宗之后方确定为“内侍省”，并一直延用下来。内侍省设置内侍监二人，以为本省长官，掌内侍奉，并承宣制令。其下设少监二人、内侍四人作为副手。在内侍监、少监和内侍以下，复置掌通判省事的内常侍六人；掌承旨劳问及分判省事的内给事十人；掌仪法、宣奏、承敕令的内谒者监十人；掌诸亲王命妇朝集班位的内谒者十二人：掌纠察宫内不法之事的内寺伯六人；掌皇后出入执御刀冗从的寺人六员。
内侍省的下属机构有所谓的“六局”：
(1)掖庭局。掌宫禁女工、宫人名籍等事，设令二人，丞三人。另设有负责教习宫人书算与众艺之事的宫教博士二人以及负责宫中工役杂作之事的监作四人。
(2)宫闱局。掌侍奉宫闱、出入宫钥等事，设令二人，丞二人。另设有负责承传诸门管钥的内阍人二十名以及负责宫中伞扇的内掌扇十六人。
(3)奚官局。掌奚隶工役、官官品命及官人医药丧葬等事。设令二人，丞二人，并设书令史、书吏、典事、药童等佐吏若干人。
(4)内仆局。掌中宫后妃车乘出入导引等事，设令二人，丞二人，下设书令史二人、书吏四人。另有掌习御车舆杂畜驾士二百人及掌检校车乘的典事若干名。
(5)内府局。掌宫中所藏宝货给纳之数以及供应灯烛、汤沐、陈设等事，设令二人，丞二人。另有书令史、书吏、典史、掌固、典事若干名。
(6)内坊局。又称太子内坊局，掌东宫阁内及宫人粮廪之事，其地位高于其他五局，设令二人，丞二人。另设掌序导宾客的坊事五人；掌宫内仪式导引、通传劳问、纠劾非违、察出纳入等事的典直四人；掌帅阍人、内给使以供其事的阁帅六人：掌诸门出入管钥及伞扇灯烛之事的内阍人八人；掌车乘事务的内厩尉二人。此外还设有录事、令史、典事、驾土等佐吏若干名。
隋唐时期内侍省的设置，使得原属皇帝的少府系统、属皇后的大长秋系统以及分属皇太子、皇太后各个系统的宦官机构趋于集中统一。这种变化对后世的影向至为深远。一方面，机构因管理宦官而设，并由宦官自行管理。这就从根本上改变了秦汉时期内廷宦官机构归属非宦官系统的少府管辖的局面，从而使宫廷之中的宦官从组织上独立出来，聚为合力，进而为宦官集团与朝廷官员的对抗提供了组织保证。唐朝中后期持续发展的南衙北司之争，正是其直接的后果。另一方面，各个系统宦官的集聚，必然会大大增强宦官内部的认同感和凝聚力。宦官是宫廷中的特殊群体，他们在遭受阉割后，身体惨遭伤害，精神蒙受摧残，其外在形象与生理机能也因阉割而呈现出自身的特征，因而极易产生深重的自卑感与强烈的报复心理。共同的生理缺陷与生活环境本来就容易使宦官之间产生彼此的认同感，而隋、唐时期宦官系统的集中与统一，则使得这种认同感有了组织上的保证，进而为宦官政治集团的形成与巩固提供了条件。
隋、唐时期内侍省制度经由宋、元两朝的继承与发展，至明代进一步演变为“二十四衙门”。由此，宦官势力极度膨胀，全面介入国家政权的各个方面，从而形成了继汉、唐之后的第三次宦官专权高潮。
细说二十四衙门
明代宦官人数之众多、机构之庞大、职能之全面，在中国历史上堪称之最。它不仅继承了隋、唐时期内侍省的特点，将宦官机构尽数囊括其中，而且将以前制造宫廷用具的非宦官机构以及本属外朝官员所辖的诸多事务也一并归入了宦官组织系统，进而导致了明代宦官势力的极度膨胀。
明代的宦官机构统称为内府衙门。它以包括十二监、四司、八局内的所谓“二十四衙门”为主体，同时含容二十四衙门之外的数十个诸如内府供用库、司钥库、内承运库之类的机构。
司礼监是明代宦官二十四衙门中的首席衙门，也是整个宦官系统中权势地位最高者。但它在明初，地位与职掌并无特别之处。洪武二十八年所定内廷十一监中，司礼监仅排名第八。后来因相权的衰落而扶摇直上，不仅成了事实上的内廷事务总管。而且职权还涉及外廷朝政，司礼监的首领太监因而号称“无宰相之外，有宰相之实。”明代历朝擅政的权阉，如王振、刘瑾、魏忠贤等都是司礼监的首领太监。司礼监的职权主要有三项：
(1)批答奏章、传宣谕旨
这是司礼监最主要的职权。明代各类奏章的批答照例先由内阁用小票草拟，称“票拟”，然后由皇上朱笔批出，称“朱批”。但每天的奏章文书众多，除了御笔亲批数本外，实际上全数由司礼监掌印太监率同秉笔，随堂诸太监代为批阅。按照朝廷的规定，司礼监太监必须遵照内阁拟定的票拟，用朱笔楷书写出，有时内阁“票拟”中偶有偏旁缺误的字，也“不妨略为改正”。如此一来，皇帝就轻松多了。也正是由于有了司礼监，明皇帝玉玺。明代有好几位皇帝长年不临朝听政。而将朱批之权悉数交付司礼监代办，皇帝玉玺也交由宦官滥用，结果明代大太监层出不穷。势倾朝野。代有好几位皇帝长年不临朝听政，而将朱批之权悉数交付司礼监代办，结果明代大太监层出不穷，势倾朝野。究其实际，问题就出在“不妨略为更正”一语。这不仅为宦官擅自改动内阁的票拟留下了余地，而且为其勾结朝臣提供了便利条件。
批答内外奏章、传宣谕旨及御前勘合之事例由司礼监中掌印太监掌理，因而掌印太监秩位最尊，视同元辅。另有秉笔太监、随堂太监随同照阁票批朱，但例无定员，多则八九人，少则四五人。司礼监中设有文书房。掌印太监在司礼监的大堂正房中批阅文书，秉笔、随堂太监则在文书房办差。其中设象牙小牌一面，长约寸余，每天申时交接，轮流值班。文书房职近机密，管理严格。批答奏章、文书之人都是单身入室，闲杂人等一概不得进入。比较特殊的例子是明末权阉魏忠贤。在他专权之时，曾公然离开本衙，到乾清宫的大殿上批改文书。他大字不识一个，但记忆力惊人，批答奏章时，让人在一旁高声诵读，随听随答。监中秉笔、随堂一般皆有相当的学识，明代诸帝也很重视这一点。末帝崇祯选任秉笔太监时就曾像考进士一样在阉官中进行考试，择优录取。有一次他出题：事君能致自身，结果郑惠与曹化谆考中。
(2)总管内廷宦官事务
司礼监设提督太监一员，负责督理皇城内一应仪礼刑名及钤束长随、当差、听事各役，同时还负责关防门禁、催督光禄供应等事。这实际上总揽了内廷宦官的督责事宜，位重势大。宫中二十四衙门及山陵等处宦官的姓名、职级、履历、执掌均属其管辖范围，若宦官有违禁之事，也例由其处置。因而宫中宦官见了皆须叩头称“上司”，绝不敢稍有懈怠。这实际上已使司礼监处于总管或统领其他宦官机构的地位。
(3)兼领东厂及其他重要职位