-舒建玲-
一般说来，产业结构的调整需要政府和企业共同发挥作用。但产业结构调整的效果如何，则取决于能否处理好政府与企业的关系，摆正政府与企业的位置，从而让它们各自充分发挥在产业结构调整中的优势。我国“十五”期间产业结构的调整是在短缺经济基本结束，买方市场出现，社会主义市场经济体制初步建立，经济运行的市场化程度显著提高，加入 WTO，经济的发展将越来越直接面对世界经济技术的发展和产业结构调整的压力的背景下进行的。因此，产业结构调整和优化的主体应该是企业而不是政府，结构调整和升级的任务历史地落在企业身上。
1.我国市场经济体制已有了很大的发展，企业作为产业结构调整主体的条件已初步具备。一部分国有企业已建立了现代企业制度，政企逐渐分离；非公有制经济有了很大的发展，在国民经济中占有较大的份额；国民经济活动中大部分企业是独立的经济利益主体；各种要素市场已形成，价格成为资源配置的重要信号。这一切表明政府已无法也不必要决定我国大多数企业包括国有控股企业的“生、死”问题，主要通过行政命令调整产业结构的做法已行不通。相反，在大多数企业基本上能够做到自主经营、自负盈亏，追求利润最大化的条件下，在微观经济运行更加突出市场对企业行为引导和制约的条件下，产业结构的调整应是企业追求经济利益，摆脱困境的自发和自主的产业行为。
2.中央政府通过直接投资干预产业结构调整的能力非常有限。投资是产业结构调整的重要手段。政府要想通过直接投资实现产业结构调整和升级就必须要有相应的投资能力。改革开放以来中央政府财政多年赤字，1998 年达到 922.3 亿元。这说明中央政府由于财力约束，难以通过加大投资力度来调整产业结构。事实上，随着经济体制改革的进行，中央政府能够支配的投资能力在全国投资总量中所占的比重不断下降。改革开放初期，政府控制着大约三分之二的投资能力。目前，我国全社会投资中，由国家财政投资的只占3%，政府投资对全国投资总格局的影响明显减弱。因此产业结构的调整必须调动个人、企业及其他经济主体的投资积极性。通过非政府投资主体的投资发展第三产业和部分基础产业，开发新技术和新产品，从而导致产业结构的调整和升级。
3.政府通过审批制度和各种“通知”、“决定”等行政手段难以控制投资方向和压缩相对过剩的产业。项目审批制度是政府控制投资方向和投资规模，调整产业结构的重要手段。多年来的实践证明这种手段的作用非常有限。首先是政府审批的项目未必都能符合产业结构调整的要求。如果政府掌握的信息不全或信号失真或政府的决策滞后于市场信号的变化都有可能导致审批项目的失误，而政府通常不对审批项目的成败承担责任，更增大了这种失误的可能性。其次，在实行分级审批的原则下，地方可采取许多方法，避开中央政府的约束，如将许多项目“化整为零”，低估项目成本等。
中央政府发出的各种“通知”、“决定”对地方和企业的约束力很低。常常是“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”。这种现象的产生，一方面是地方政府出于地方经济发展的考虑，对于影响本地财政收入、就业的产业政策采取消极或变相抵制的态度；另一方面除非市场长期不景气，产业经济效益普遍低下，企业无法继续维持，产业结构调整政策才能得到企业和地方政府的认同，产业结构调整才能顺利实现。如果原有的产业结构运行没有危及到企业和地方政府的生存和发展时，中央政府行政手段干预产业结构调整的能力及产业结构调整的效果十分有限。最为典型的是纺织行业。早在1981年 3月国家计委、建委、财政部就发文，一律不许扩建和新建棉纺厂，以后又多次重申。但实际情况是，“六五”期间新增棉纺锭数百万锭，“七五”期间又新增 1千多万锭，进入20世纪90年代以后，棉纺锭继续增长。鉴于生产能力过剩引起该行业长期亏损，1998 年政府制定了纺织行业压锭计划，要求在3年内压缩1 000万纱锭，占有生产能力的四分之一。这些压缩任务之所以得以完成，除了政府的有力监控和鼓励政策到位之外，最主要的原因是纺织行业长期亏损，企业无法生存，资源大量浪费。这实际上表明在我国社会主义市场经济体制初步完善的条件下，控制总量，淘汰落后的生产能力，市场机制比行政手段作用的效果更好。
4.在受需求约束的经济环境中，结构性产业政策的功效大大削弱了。我国“九五”期间已基本形成“买方市场”，制约我国经济增长的主要因素已从供给方面转变为需求方面。在一个受需求制约的经济环境中，对未来社会需求是难以预测的，未来产业结构变化的方向和产业的技术前景具有强烈的不确定性，很难确定正确的产业政策目标。在我国“九五”计划刚刚确定支柱产业不到半年，原定支柱产业就动摇了，出现了全国性的寻找新经济增长点的讨论（俞建国，2001）。实际上，在这样的经济环境下，结构性产业政策的功效大大削弱了。应该让企业在市场竞争中自己去发现未来产业结构的理想状态和未来产业结构的变动方向。与此同时，功能性产业政策，如帮助筹资、推动技术开发、推动出口，推广科研成果等，将发挥越来越重要的作用。
5.企业应掌握产业组织结构调整的主动权。产业结构不合理的根本原因是资源移动上的障碍，而这种障碍来源于各种各样的产业组织上的问题。产业组织的调整与合理化是进行产业结构调整，实现产业结构合理化的必备手段。在过去的实践中，政府以行政方式推动产业组织结构的调整，效果不是很好。因为往往会发生“拉郎配”、“劫富济贫" 和带所有制偏见等现象，并且受到地方保护主义的抵制。这使得一些没有发展前途的企业通过行政命令总也调不掉，一些有前途的企业不能通过资本运营扩大生产规模，一些效益好的企业被迫兼并效益差的企业后，不仅没有带来发展的机会，反而由于背上了沉重的包袱，情况更糟。产业组织结构中存在的过度低水平重复建设、分散、小规模的问题总是得不到很好的解决。实际上，在推进产业组织结构优化过程中，政府的作用和优势表现为制定政策法规、牵线搭桥和帮助解决矛盾，而不是代替企业实施产业整合行为。产业组织结构调整的主动权应掌握在企业手里，产业组织的变化依赖于企业在生存竞争中对经营环境变化的自动调节。
6.技术创新的主体应该是企业而不是政府。我国产业结构的优化和升级必须依赖于科技的进步。科技的进步意味着可用先进的技术提升传统产业。科技的进步产生了新的产业和新的经济增长点。这就调整了原有的产业结构。从理论上讲，在市场经济条件下，企业应该是技术创新的主体。因为企业创新的目的在于产生较大的比较经济利益，这与企业追求利润最大化的目标是一致的。从实践看，由国家作为技术创新主体，企业作为技术的接受者，会严重影响技术创新的升级换代和技术创新的效率，一是因为政府难以了解企业对新技术的真正需求；二是因为政府科研投资活动缺少成本约束和效益激励；三是因为企业不能及时了解和应用新的科研成果。这必然导致科研与产业分离，技术成果转化应用率低下及技术成果的供需脱节。从各国新技术的发展历史看，技术创新和高新技术产业化虽然都离不开政府的推动和支持，但首先要靠企业。美国80%以上的科学家和工程师在企业工作。许多企业的研发费用占销售额的8%。建立起以企业为主体、以市场为导向的创新模式，才能提高科技进步的速度和技术商业化的能力。
我们说产业结构的调整要以企业为主体，通过市场竞争来推动，并不意味着政府在这次产业结构调整中无所作为。事实上，无论哪个国家的产业结构调整都离不开政府的协调、指导、服务和促进作用，在我国这些作用显得尤为重要。
第一，我国的市场机制还不完善，市场不健全，市场秩序混乱，市场封锁，地方和部门垄断，地方、部门保护主义等问题，使市场机制不能很好地发挥作用，完全依靠企业之间的竞争来实现产业结构的调整是不可行的。
第二，由于市场机制在经济外部性、反垄断、扶持新产业、鼓励技术进步等方面存在失效的现象，单纯依靠市场机制并不能有效促进产业结构优化和升级。如产业升级一般都需要伴随科技创新和高新技术产业的发展，而高新技术的开发和应用需要大量的资本，又面临高风险，资本市场难以及时识别这些产业的潜力并给予足够的支持，而我国企业经济规模较小，没有能力或没有足够的能力去发展高新技术，这就需要政府对高新技术给予必要的支持。
因此，在我国产业结构的调整中存在的不是要不要政府的问题，而是应采取何种机制的问题，是政府和企业在结构调整中如何各司其职的问题，是政府如何摆正其位置的问题。总的要求是，政府不做那些不该由政府做的事情，做好那些必须由政府做的事情。
具体讲，政府要做好以下几个方面的工作：（1）制定和实施产业发展和结构调整的规划；（2）向企业提供必要的信息，为企业判断市场走势，决策资金的投入和退出提供指导；（3）改善国内市场竞争环境。如打破条块分割部门和行业垄断，放松管制，鼓励企业兼并、收购活动，解决好企业在跨地区、跨行业、跨所有制的资本运营中所遇到的问题。建立社会保障制度，搞好再就业工程，拓宽产业结构调整的退出通道等。（4）加强产业政策的倾斜度，采取各种措施支持和促进结构调整。如从财政、金融、技术、人才等方面对社会基础设施的建设和高新技术产业的发展给予扶持等。
（作者单位：暨南大学经济学系）