人类，开始与万物一起出现在大地上的时候，野草树木杂乱丛生，野兽成群到处奔跑，人不能像野兽那样用利爪锐牙去搏斗撕咬，而且身上没有毛羽御寒，不能自己养活自己、保卫自己。荀卿曾经说过：人类必须借助外物来作为自己生存的手段。利用外物求生，必然会出现相互争夺。争夺不停，就必定要去找那些能判断是非的人而听从他们的命令。那些有智慧而明是非的人，服从他的人一定很多。他把正确的道理告诉那些争夺的人，要是他们不改悔，那就要给他们吃点苦头才会使他们感到害怕，从这时起君长和刑法、政令就产生了。这样一来，相接近的人就聚而为群。分成了许多群以后，群与群之间相争的规模也就大了。相争的规模一大，就出现了用武力来镇压，用道德来教化的统治方法。其中又有威德更高的人，各群的首领都听从他的命令，以便安定他们的部属，于是产生了许多诸侯。诸侯之间相争的规模又更大了，又有比诸侯威德更高的人，许多诸侯又去听从他的命令，以此来安定他们的封国，于是又产生了“方伯”、“连帅”这一类的诸侯首领。“方伯”、“连帅”之间相争的规模又更大了，于是又出现了威德比“方伯”、“连帅”更高的人，“方伯”、“连帅”就又听从他的命令，以安定他们统治下的人民，然后天下就统一于天子一个人了。由此而知，是先有里胥而后才有县大夫，有了县大夫而后才有诸侯，有了诸侯而后才有方伯、连帅，有了方伯、连帅而后才有天子。从天子到里胥，他们之中有为人民办过好事的，死后他们的子孙一定会被尊奉为首领。所以说，分封制的产生不是由圣人的意志决定的，而是形势发展的结果。
唐尧、虞舜、夏禹、商汤的事情离我们已经很远了。到了周朝情况才比较说细。周朝拥有天下以后，把国土像剖瓜一样分割开来，设置了公、侯、伯、子、男五个等级，分封了许多诸侯。诸侯国像繁星罗列，遍布天下。他们集结在天子周围，就像车轮运转时辐条集中向着轮子轴心那样。诸侯们到时聚合，去朝见天子；离开天子则成为镇守疆土的臣子和维护天子的屏障。可是下传到了周夷王时，周朝的礼法遭到了破坏，天子的尊严受到了损伤，夷王竟然亲自下堂去迎接朝见的诸侯。到周宣王时，他虽然有复兴强盛国势的功德所依仗，有南征北伐的战绩所标榜，但到头来也是连一个鲁国君主的继承人也决定不了。这样一天天衰落下去，到了周厉王、周幽王时，王室地位更加低落。周平王迁都洛阳后，周天子已把自己降低到和诸侯同等的地位。在此之后，询问九鼎轻重企图夺权的人有了，放箭射伤周天子的事情发生了，甚至伏击绑架周天子的使臣凡伯，逼迫周天子杀掉大夫苌弘的事情也出现了。天下背离了常道，没有人再尊重周天子。我认为周朝失去统治诸侯的实际力量已经很久了，只不过还在诸侯之上保留了一个天子的空名而已。这岂不是诸侯势力太强大，形成尾大不掉之势而造成的过失吗？于是周朝天下分成了十二个大的诸侯国，后来互相兼并又变成了七个强国。王室的权力旁落到陪臣掌政的国家里，最后周王朝被后来才封的秦国所灭亡。周朝灭亡的根源，就在于实行了分封制。
秦统一中国后，革除了诸侯的封国而设置郡县废掉了分封的诸侯而委派郡守县令，占据着天下形势险要的地方，建都在全国的上游，居高临下，控制着四面八方。朝廷掌握着全国局势，像把东西运转在手中一样，这是秦朝做得对的地方。没有几年天下大乱，那是另有原因的。秦朝频繁地征发数以万计的百姓去服兵役，大力推行残暴的刑罚，耗尽了国家的财富，于是那些扛着锄头、木棍被罚去防守边境的人们，用眼色传递很快联合起来，大呼一声结成起义的队伍。当时只有造反的老百姓而没有反叛的官吏，在下的老百姓怨恨朝廷，而在上的官吏则畏惧朝廷。全国各地互相配合，杀郡守抓县令的事情一齐发生。秦朝的败亡，在于激起了老百姓的怨恨，并不是实行郡县制的错误。
汉朝取得天下以后，纠正了秦朝的偏差，又沿袭周朝的分封制，把国土分给自己的子弟和功臣。几年之间，由于叛乱不止，汉高祖到处奔走，解围救急，忙于平乱不得空闲。在平城被韩信围困七天，又被英布将士的飞箭射伤。这样，汉王朝衰落不振整整有三代。后来由于谋臣献策，才削弱了诸侯王的势力使之不能反叛。然而汉初分封诸侯王的时候，实行郡县制的地方仍占全国土地的一半，当时只有反叛的诸侯国而没有反叛的郡县，秦朝实行郡县制的优越性，也由此得到证明了。继汉朝而称帝的人，就是再过一百代，也可以知道他必然是实行郡县制的。
唐朝兴起后，设置州县，委派州县官吏，这是它做得正确的地方。但是还有凶恶狡猾的藩镇不时起来作乱，危害地方。这个过失不在建立州县，而在藩镇将领拥兵割据。那时只有反叛的藩镇将领而没有反叛的州县。可见州县的设置，是决不可以改变的。
有人说：“被分封的诸侯，会把分封给他的国土当作自己的财产一样管理，会把那里的老百姓当作自己的子弟一样爱护，会适应那里的风俗，搞好那里的政治，这样施行教化是很容易的。委派的州县地方官，抱着苟且偷安、得过且过的心理，一心只想调升官级，怎么能把地方治理得好呢？”我又认为这种说法是错误的。
周朝的情况，可以看得很清楚。许多诸侯骄横跋扈，贪财好战。大致说来，政治混乱的侯国多，治理得好的侯国少。诸侯的领袖不能改变诸侯国的政治，天子也不能撤换诸侯国的国君。真正能把国土当作自己的财产一样管理、能把百姓当做自己的子弟一样管护的，一百个中也挑不出一个。毛病出在实行的制度上，不在于朝廷的政治措施。周朝的情况就是这样。
秦朝的情况，也可以看得很清楚。朝廷有治理百姓的统一制度，不许郡县各搞一套，这是对的。朝廷有管理政治的大臣，而不让郡守县令擅自专断，这也是对的。郡县不得随意改变朝廷规定的制度，地方官不得自行其是。但是刑罚残酷，劳役繁重，使得万民怒目相视，对朝廷十分怨恨。过失在于朝廷颁布的政治措施，而不在于实行郡县制。秦朝的情况就是这样。
汉朝兴起后，天子的政令只能在郡县起作用，不能在诸侯国推行，天子只能管理郡守县令，不能控制诸侯王。诸侯王虽然胡作非为，朝廷也没法罢免他；诸侯国的老百姓虽然痛苦不堪，朝廷也无法替他们解除。只有等到诸侯王叛乱的时候，朝廷才能逮捕、流放他们，或者派军队消灭他们。如果诸侯王叛乱的阴谋没有明显暴露，尽管他们非法取利，搜刮钱财，依仗权势，作威作福，对老百姓非常刻毒，朝廷对他们也无可奈何。至于那些实行了郡县制的地方，可以说是治理得好而且是安定的。凭什么这样说呢？如汉文帝在田叔那里了解到孟舒的德行好，在冯唐那里了解到魏尚的功劳大，就恢复了他们的官职。汉宣帝听说黄霸执法明察慎重，汉武帝看到汲黯简政安民，就提升了他们的官职。汲黯声望高，有了病汉武帝也要委任他，让他躺着去安抚一个地区。有了罪过就罢免，有了成绩就奖励。尽管是早晨才任命的官吏，如果发现他不称职，晚上就可以撤换他；晚上刚任命的官吏，如果他违反纪法，第二天早晨就可以罢免他。
假使汉朝把所有的地方都封给诸侯王，那么，即使他们扰害百姓，朝廷也拿他们无法，只能对着这种情况发愁罢了。到那个时候，就是有孟舒、魏尚的治理方法，也没法实施；有黄霸、汲黯的教化，也无法推行。朝廷如果公开谴责或劝导他们，他们就当面接受，过后又违反不听了。如果下令削减他们的封地，他们就会同谋反抗，对朝廷怒目而视，气势汹汹发动叛乱。即使侥幸不起来闹事，朝廷也只能削减他们的一半封地，而另一半封地的人民还是照样受苦。为什么不全部废掉诸侯国以保全那里的人民呢？汉朝的情况就是这样。
现在国家全部实行了郡县制，普遍委派了州县长官，这种情况不可改变是确定无疑的了。朝廷只要掌握好军队，慎重地选择州县长官，那么国家就可以治好了。
有人又说：“夏、商、周、汉实行了分封制，统治的时间很长久。秦朝实行郡县制，而统治的时间却很短促。”说这种话的更是不懂得治国之道的人。魏国是继汉朝建立起来的，封土赐爵仍然存在。晋朝是继魏国建立起来的，分封制沿袭不改。但魏国的曹氏、晋朝的司马氏很快就衰亡了，没听说帝位延续很久。现在唐朝纠正改变了魏、晋实行的分封制，采用了郡县制，从开国到现在已将两百年，国家的基业很巩固，这与分封诸侯又有什么联系呢？
有人又认为：“商汤和周武王都是圣王，他们都没有改变分封制，因而对这个问题根本就不应该再来议论了。”这种说法是非常错误的。商汤、周武王之所以不改变分封制，是出于不得已。归附于商的诸侯有三千个，商正是凭借了他们的力量才灭掉了夏朝，所以商汤不能废除他们。归附于周的诸侯有八百个，周正是凭借了他们的力量才战胜了商朝，所以周武王不能改变他们的地位。因循旧制以求得安定，沿用旧制以适应风俗，这是商汤、周武王不得已才这样做的。这种不得已，并不是大公的思想，是出于让诸侯为自己出力的私心，出于让诸侯保卫自己子孙的私心。秦朝废除分封制、改行郡县制，从制度本身来说，是最大的公，但其动机却是私的，他的目的是要巩固个人的权威，使天下的人都顺从自己。但是废除诸侯的封土，以天下为公，却是从秦朝开始的。
按照天下的常理，国家治理得好才能得到人民拥护。只有使有德才的人居于高位，没有德才的人处在下面，而后国家才能治理得好。现在来看分封制，统治者是一代继承一代地进行统治。身居高位的果真有德才吗？处在下面的果真没有德才吗？这样，人民究竟能过太平日子，还是遭到乱世，就无法知道了。就算个别诸侯想为他的封国做点有利的事，想统一人们的思想，可是又有世袭的大夫代代相传享有封地，占尽了整个诸侯国。即使圣人贤人生在那个时候，也无法在天下建功立业，这是分封制本身所造成的。难道圣人愿意建立分封制而造成这样的后果吗？我可以肯定地说：“这不是圣人的本意，而是由形势决定的。”