20世纪90年代以来，在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为学者们关注的焦点之一，以治理为研究对象的著述大量涌现。正如联合国社会发展研究所副主任休伊特所指出的，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它（治理）为常用词汇的，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。
（一）治理的内涵
“治理”的英文“governance”一词源自于拉丁文的“gubenare”，有掌舵、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动及组织引导（steer）自身的过程。自20世纪90年代开始，西方政治经济学家赋予gov-ernance以全新的含义，与government大相径庭。究竟何谓治理？学者们的看法并不一致。目前比较权威并在较大范围内得到认同的主要有以下几种观点：
治理理论创始人之一的罗西瑙（Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”界定为：一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理，不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。
全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中对治理概念的界定比较权威：治理是各种机构或个人管理多方面共同事务的总和，是调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程，既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。其特征是：治理不是一整套固定的规则，也不是一种活动，而是相互协调的过程；治理过程不是建立在控制之上，而是协调；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动。
格里·斯托克对有关治理的各种观点进行了梳理与整合，在《作为理论的治理：五个论点》一文中将各国学者关于治理的观点归纳为五个方面：治理主体不完全是政府这个主体，还包括其他社会主体。治理的目的是解决一些经济问题、社会问题等，但治理主体职责界定不清。治理主体彼此间存在着权力的依赖。治理主体间构筑成一个自组织网络。治理的手段和方法不再局限于政府的权力，还存在其他方法和技术。
上述观点虽然存在一定的差异，但其基本观点是一致的，那就是被赋予了新内涵的治理可用四个关键词加以概括：多元、互动、协调、合作，即治理是具有共同目标的多元主体之间为了实现其目标而进行的不具有强制力的上下互动、协调合作的过程。
（二）治理理论的基本内容
治理理论是针对20世纪90年代以来许多社会问题出现不可治理性，导致政府失灵或市场失灵而兴起的一种理论。目前中外学者对治理理论的基本内容概述不一。从国内现有的研究成果来看，治理理论的基本内容包括以下三个方面：强调社会管理主体的多元化。治理理论认为，政府并不是唯一的社会管理主体，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构（如志愿组织、非营利组织、社会企业、社区互助组织）在参加政治、经济与社会事务的管理和调节，它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，把传统上属于政府的一些责任和职能接收过去。重新定位政府职能。治理理论在强调社会管理主体多元化的同时，对政府的职能进行重新定位。它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”，政府要集中力量“掌舵”而不是“划桨”。另一方面，治理理论还提出了“元治理”（meta-governance）概念，突出了政府的重要地位。元治理是西方学者为寻求解决治理理论失灵所用的词汇，但实际上，元治理不过是治理理论重视政府在社会管理网络中的重要功能的另一种表述而已。这是因为，充当元治理角色的是政府，政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。它虽不具有最高绝对权威，却承担着规范协调其他社会组织行为的重任。强调多元管理主体间的相互依存性。治理理论认为，在社会管理领域，政府与其他社会组织共同构成了相互依存的管理体系。这种管理体系既不迷信单一的科层制进行自上而下的协调，也不依赖于“看不见的手”来进行操纵，它所强调的是多元主体之间的沟通与协作。
从以上治理理论的主要内容可以看出，治理理论为我们分析社会管理问题提供了新的视角和范畴，即将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引进治理理论的分析中，着眼于政府和公民的合作网络。