1986年,两伊战争再度升级,双方集结重兵向对方发动猛烈攻势。而此时美国和苏联出于战略利益考虑,开始介入两伊战争,致使两伊战争更加复杂化和有可能国际化。两伊战争的残酷性和对国际和平与安全的巨大威胁,引起国际社会的广泛关注。1987年7月,安理会五大常任理事国经过非正式磋商,基本达成共识后向安理会提交了一项决议草案。7月20日,安理会一致通过了此项决议草案,即第598号决议。决议规定:(1)要求两伊双方立即停火,停止陆上、海上和空中的一切军事行动,并立即把所有军队撤到国际承认的边界内,作为走向谈判解决问题的努力,以期按照《联合国宪章》所载的各项原则,就一切有待解决的问题达成双方都能接受的全面、公正和体面的解决方案;(6)促请所有其他国家力行克制,不采取可能导致冲突进一步扩大和升级的任何行动;(7)安理会确认这场冲突造成了严重破坏,一旦冲突结束后,必须在适当的国际援助下进行重建。决议强调,若两伊双方或任何一方拒绝执行该决议,安理会将采取“实质性”步骤以确保协议得到执行。从第598号决议的内容中不难看出,这是安理会作出的具有强制性的停火和撤军决议。为了实现两伊停火,安理会几乎动用了宪章所规定的所有手段。对于这项反映国际社会强烈呼声的决议,伊拉克当即表示接受,而伊朗则持有异议。于是,两伊战争继续进行。1988年7月,在联合国秘书长的斡旋下,两伊战争发生转机。7月17日,伊朗霍梅尼宣布接受安理会要求两伊停火的第598号决议。8月8日,德奎利亚尔秘书长宣布8月20号为两伊停火日。实际上,8月9日,两伊前线已经停火,持续8年的两伊战争终于结束。
1988年8月9日,联合国安理会通过了第619号决议。该决议根据安理会第598号决议精神,决定建立“联合国伊朗—伊拉克军事观察团”(UNIIMOG),进驻两伊之间1200公里边界的观察哨所,其任务是在彻底解决争端之前,对两伊停火和将所有部队撤到国际承认的边界进行核查、确认和监督,并设法通过谈判以防止在双方部队撤至国际公认边界之后出现的任何改变现状的行为。此后在联合国的主持下,两伊政府开始就缔结和平条约进行谈判。伊朗领土上全部撤军,两伊双方同时开始交换战俘。当8月21日双方撤军基本完成时,联合国两伊军事观察团的任务也基本完成。1991年2月,根据秘书长的建议,安理会决定结束联合国两伊军事观察团的历史使命,将其从两伊撤出。在联合国维和行动的帮助下,两伊终于实现了和平。
三、联合国与海湾危机
伊拉克与科威特之间的争端由来已久,伊拉克一直对科威特的领土存有野心。伊、科在公元7世纪同属于阿拉伯帝国,16世纪初为奥斯曼土耳其帝国征服。第一次世界大战后,奥斯曼土耳其帝国瓦解,英国遂将科威特肢解,大部分领土划归沙特治理。而此时伊拉克成为英国的托管地。英国专员与科威特酋长专门对科伊边界进行了明确的划定,但伊拉克对此一直愤愤不平。1938年,已经独立的伊拉克政府照会英国政府,提出应将科威特并入伊拉克或将两国边界向南推移。1961年6月,科威特宣布独立,但伊拉克不予承认。伊拉克总理卡塞姆公开宣称科威特是“伊拉克不可分割的一部分”。由于科威特寻求英国的保护,伊拉克也不敢轻举妄动。
1963年,伊拉克新政府与科威特建交,承认了科的独立与主权,但两国之间的部分边界没有划定。70年代后期,伊拉克既不放弃领土要求,也不同意正式划界。两伊战争期间,伊科矛盾处于次要地位,科威特给予了伊拉克一定的经济支持。两伊战争结束后,伊拉克的扩张转向了南方,原有的这一矛盾迅速激化。在伊拉克看来,吞并科威特不仅可以摆脱因两伊战争而产生的巨额债务,而且可以通过科威特的丰富的石油资源,操纵世界石油市场,以此为基础窥视沙特,控制海湾,成为阿拉伯世界的霸主。而20世纪80年代与90年代初,美苏注意力集中在欧洲,对中东暂时放松控制的国际形势,也为伊拉克实现其战略目标提供了难得的机会。1990年8月2日,伊拉克对科威特发动突然袭击,并迅速占领了科威特全境,宣布科威特为伊拉克第19个省,由此引发了举世瞩目的海湾危机。
海湾危机正发生在雅尔塔体制瓦解之际,因而它不具备美苏争夺的背景,而是表现为一个地区性的军事大国单独向世界秩序的挑战。因此对这场危机的处理必然同世界新秩序的建立相联系,从而引发国际社会的强烈反应。对海湾危机作出迅速有力反应的当首推联合国安理会。8月2日,联合国安理会应科威特政府之请,召开紧急会议,讨论伊拉克入侵科威特问题。会上,安理会五大常任理事国保持了惊人的一致,与会的14国一致同意通过了联合国关于伊科危机的第一个决议———第660号决议。决议确认伊拉克入侵科威特已构成了对国际和平与安全的破坏,安理会决定根据《联合国宪章》第三十九及四十条的规定采取如下行动:(1)谴责伊拉克入侵科威特;(2)要求伊拉克立即无条件地将其所有部队撤至其1990年8月1日所在的位置;(3)要求伊拉克和科威特立即举行紧急谈判,以解决它们的争执,并支持为此做出的一切努力,特别是阿拉伯联盟的努力;(4)决定必要时再次开会以审议进一步的措施,以保障这一决议获得遵守。会后,联合国秘书长德奎利亚尔发表声明,指出伊拉克入侵科威特事件给联合国及其会员国造成了“极为严重的后果”,并对安理会立即召开会议及作出重要决定表示欢迎。中国、美国、苏联等国家政府纷纷发表声明,呼吁伊拉克立即全面执行安理会决议。对于这些呼吁,伊拉克置若罔闻,并加紧了对科威特的吞并。针对伊拉克的顽固立场,8月6日,安理会又一致通过了第661号决议。决议规定,依照宪章第五十一条,为对抗伊拉克对科威特的武装侵略,会员国有行使单独或集体自卫的自然权力;根据宪章第七章对伊拉克实行广泛的、强制的经济制裁和武器禁运;为了审查和监测制裁的过程,专门成立由安理会全体成员国组成的“制裁委员会”。8月9日,联合国安理会又通过了第662号决议,宣布伊拉克吞并科威特纯属非法。根据联合国安理会的决议,美英以及其他一些西方国家开始向海湾地区集结军队。8月10日,美军的“沙漠盾牌计划”大规模展开。
面对联合国的制裁,伊拉克不仅没有退缩,反而进一步采取对张植荣主编:《联合国行动内幕》,海南出版社,1998年,第181页。
抗措施。8月18日,伊拉克宣布开始扣留在伊拉克和科威特的第三国公民,使之成为阻挡外来军事威胁的人体盾牌。萨达姆还提出伊拉克撤军与巴以冲突的解决联系起来的一揽子方案。在这种情况下,联合国通过了一系列相关决议,继续对伊拉克施加压力。8月18日,安理会通过了第664号决议,要求伊拉克允许和帮助外国公民立即撤离伊拉克和科威特,此决议后得到伊拉克的执行;8月25日,安理会通过第665号决议,呼吁“同科威特政府合作的正在该地区部署海上部队”的会员国,必要时在安理会的权力下采取符合具体情况的措施,拦截一切进出海湾的运输船只,以便检查与核实其货物的目的地,以确保第661号决议的执行;9月13日,安理会通过第666号决议,规定向伊拉克和科威特提供食品的原则;9月16日,安理会通过第667号决议,谴责伊拉克军队侵犯外国驻科使馆的行为,并呼吁立即释放被扣外交人员;9月24日,安理会通过第669号决议,授权联合国制裁委员会,制定向因制裁伊拉克而遭受损失的国家提供援助的计划。由安理会专门作出决议来解决因参加制裁而给一些国家带来的困难,这对于联合国来说还是第一次。9月25日,安理会通过第670号决议,决定对伊拉克及被其占领的科威特实施空中封锁;10月29日,安理会通过第674号决议,要求伊拉克停止扣留第三国国民为人质,不得虐待和迫害科威特和第三国公民;11月28日,安理会通过第677号决议,对伊拉克改变科威特人口构成和销毁科威特的政府档案材料的行为,表示强烈谴责。鉴于伊拉克无视安理会决议,继续其侵略和兼并行动,1990年11月29日,安理会通过第678号决议,决定“授权同科威特政府合作的会员国”,除非在1991年1月15日前伊拉克完全执行所有安理会有关决议,“否则可以使用一切必要手段,维护并执行安理会上述决议,并恢复该地区的国际和平与安全。”
此决议是联合国对伊拉克下的最后通牒,安理会宣称它是根据《联合国宪章》第七章采取的行动。安理会第678号决议为美国为首的多国部队发动军事进攻铺平了道路。
两天之后,美国为首的多国部队开始了代号为“沙漠风暴”的进攻,海湾战争打响。经过连续大规模的轰炸,伊军基本丧失抵抗能力,损失惨重。2月26日,伊拉克宣布从科威特撤军,并无条件接受安理会已通过的有关12项决议。28日,美国宣布停止进攻性作战行动,历时43天的海湾战争结束。3月2日,安理会通过第686号决议,重申安理会12项决议继续有效,要求伊拉克采取进一步的行动结束海湾敌对行动,并规定正式停火前伊拉克必须答应的一些条件。4月3日,安理会通过了由美国提出的第687号决议,规定伊拉克必须在国际监督下销毁其所有化学和生物武器及远程导弹、接受1963年伊拉克同科威特划定的边界、对科威特和其他国家给予战争赔偿等。决议还要求秘书长提出一项部署联合国军事观察员部队,在即将建立的非军事区中监督停火的计划。4月10日,伊拉克同意接受第687号决议,次日安理会宣布海湾实现正式停火。
按照第687号决议的精神,1991年4月9日,安理会在听取了秘书长的报告后,通过了第689号决议,决定组建联合国伊拉克———科威特观察团(UNIKOM),安理会将对观察团的工作方式每半年进行一次审议,观察团的任务起初是作为非武装的观察团,负责监测伊科之间的贾拉巴德水道和非军事区,并通过在此军事区的监督来防止侵犯边界,观察一国领土上发起的对另一国的敌对行为。1993年2月安理会决定加强观察团的实力,将任务扩大至包括有权采取切实行动以防止破坏非军事区和侵犯所划定的伊—科边界。参加此次维和行动的国家达到35个,安理会常任理事国各派20名军事观察员参加观察团,这是五大国首次共同派人参加联合国维和行动。联合国伊科观察团在极其艰苦的条件下,出色地完成了各项维持和平的任务,充分显示了联合国在新的历史条件下应对危机的突出作用。
海湾战争是一次最为典型的以集体安全机制制止侵略的事例。从理论上说,联合国采取的这类行动是对主权滥用的一种反制,因而也并不违背《联合国宪章》所宣示和遵循的主权原则以及不干涉内政原则。实践证明,这种机制是可以发挥作用的。问题在于,在这次军事行动中也出现了许多与宪章不符的问题,由此引起了不同的争论。其一,在海湾战争中,联合国是授权美国等29个国家采取行动执行联合国决议的,但自始至终美国起着决定性的作用,而联合国安理会实际上等于靠边站了,这很难保证联合国决议的公正执行,集体行动演变成了西方单边行动。所以,一位联合国官员私下这样说道:海湾战争显然是美国对其武力“赤裸裸的”一次展示。其二,多国部队在战争中的一些行动已经超出了安理会的授权范围。从理论上讲,在恢复科威特的主权与领土完整后,多国部队应在同实现安理会第678号决议目标相符的情况下,尽快结束军事行动并撤出军队。但是,美英等西方大国则以各种理由在海湾保持军事存在,并在伊拉克境内建立“安全区”、“禁飞区”,对伊拉克这样一个主权国家进行持续不断的军事打击,严重破坏了伊拉克的主权完整与尊严,留下了严重的后遗症。这与联合国维护世界和平与安全的初衷是不相符的,所以当时的联合国秘书长德奎利亚尔明确指出,海湾战争没有完全按照宪章第七章原则和规定进行。海湾战争的经验告诉我们,“必须对将来使用《宪章》第七章所赋予安理会的权力的许多问题进行集体的思考,……所要思考的问题中应当包括:需要怎样的机制使安理会觉得遵守了按照问题需要恰当地使用武装力量的规则,是否遵守了武装冲突中适用人道主义方法的规则,还必须周详地考虑到,在运用第七章措施时不会被认为范围过大。”海湾战争为90年代国际干预广泛地应用《联合国宪章》第七章采取强制性行动开创了先例。