农村公共财政体系建设的目标模式，无论是资金使用量上的目标，还是使用有效性上的目标，需要从速度、方式、方法上加以考虑。采取哪一条具体的路径，应该因事而宜。农村公共医疗卫生服务、农村养老及社会保障、农村义务教育、农村公共基础设施、农村科技文化以及农村环境污染的保护与治理等公共品供给多位一体的新型农村公共财政体系，这一目标模式框架的建立，应该采取渐进式、曲线式和复合式的路径，因为这一目标模式已经被证明是成熟的，并在许多发达国家取得了成功。
8.2.新型农村公共财政体系的创新选择
8.2.1.农村公共物品供给决策程序及机制创新
农村公共物品供给决策程序及机制在科学性和民主方面的创新。
（一）农村公共物品供给决策科学性创新
中国农村公共财政制度建设虽然在经济改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间的责任与关系以及建立什么样的农村税费体系，采取何种途径来保证县、乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是“一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政。也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级，然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能，之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。
根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级，需要一级政府对应一级事权。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服务是比较现实的选择，因而需要重新界定县乡政府职能（阎坤，2006）。
根据公共财政和地方分权理论，我们认为县乡之间财政职能必须重新调整和划分。具体如下：从维护基层政权稳定这一前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府，即县级直属行政、司法、公安机关经费全部由县级财政管理，派出机关（驻各乡镇派出所等）经费大部分（如人头经费等）由县级财政管理，小部分（如非人头经费等）由乡镇财政管理。另外，义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要划归县级政府，乡镇政府主要负责协办。
因此，义务教育费、卫生事业费、科学事业费、文化事业费、民政事业费等，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级与乡镇财政按比例分摊管理。至于城乡基础设施建设、交通建设、水利基础等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目经费主要由乡镇财政管理。实现县乡政府财政融资多元化分税分级的完善，对县乡政府的意义也自不待言，作为两级基层政权必须有主体税种以补给其运转需求。公共财政理论的研究也同时拓展了公共品融资的领域，特别是准公共物品与俱乐部产品的存在，使得市场机制在为这些物品融资时可以发挥作用，大量准公共物品与俱乐部物品又使得这些融资方式的存在对地方政府极其重要。分税分级财政体制的存在及完善会加剧各层政权之间的不平衡，即纵向不平衡，“一级政权，一级事权，一级财权”的重要保障手段之一就是转移支付。设立均等化的转移支付制度，对于弥补县乡财政缺口，调控县乡财政收支、引导产业发展和实现国家各项宏观政策都具有重要的意义（阎坤，2006）。
另外，科学性的创新还有一个重要方面是指网络和信息处理方面的创新。信息化是农村公共财政管理体系现代化的重要组成部分，是提高农村公共财政管理能力的重要手段，也是深入农村公共财政体制改革的重要举措。在每年度农村公共财政各部门决算与财政总决算任务中，各种报表应使用计算机决算软件进行处理，以实现农村公共财政的公开、公正、公平和透明的目的。实施阳光工程，实现网上办事、政务公开，建设“数字化农村公共财政管理体系”，将数字化农村公共财政管理体系整合于业务管理流程中，为此要开展农村公共财政的计算机处理决算报表及软件的培训与学习。
利用现代通讯技术、网络技术，可以把农村公共财政资源延伸到乡村，服务到个人，为农村获得最佳的公共财政使用效果、最低的使用费用、最短的等待使用时间、最少的中间环节，达到最满意的使用结果。
（二）农村公共物品供给决策民主创新
农村公共物品供给决策程序及机制在民主方面的创新主要是要建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理，财政分权，强调的是给予地方应有的事权与财权，因为地方政府更接近辖区居民，居民作为选民完全可以利用“用手投票”与“用脚投票”机制来决定，监督地方政府的财政运作。在我们探讨公共品供给数量、公共品融资方式以及中位数选民定理或其他一些财政机制时，其前提条件之一就是假定社会存在民主的氛围与政府运作上的民主机制。如果没有民主理财的财政机制，重构县乡财政体制就会变为空谈。上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”，因此一旦出现任何对自己不利的情况（如财政收不抵支），上级政府就会占有下级政府一部分财政资源，下级政府困难更加严重。重构县乡财政体制，必须建立相应的民主理财机制，让地方政府自己通过民主的方式来决定公共品提供，居民自身也可用民主的方式来惩罚低效率的政府，并且利用民主的方式削弱公共品提供中的官僚主义。如果这样的民主理财机制存在，县乡财政存在的困难可望从根本上得以解决。
中国县乡体制是一种“压力型”体制，这种体制最为重要的一方面就是将各种经济发展任务和财税利润指标从市到县，再到乡村甚至每个农户，层层分解下达，而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人“政绩”的主要标准，进而与干部荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力，这种压力对动员当地资源、发挥地方政府及各级组织和个人的积极性，产生了巨大的推动作用。地方政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干预企业家”。基层政权这种只对上、不对下的行为，会造成财政过度索取，乡村矛盾激化以及“政权内卷化”现象。在这种“自上而下”的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。“压力型”政治体制推动地方经济发展的同时，也会加剧财政能力和职能扩张，政府权力与市场秩序，长期发展与短期利益等多种矛盾。民主作为财政短缺的直接产物对缓解当前县乡困难，构建新型财政体制将起到积极作用。县乡新型财政体制的构建更多基于现代民主理论和西方财政，如果没有市场化的土地使用和人口管理制度，就不能实现“财产税”、“用脚投票”以及“受益原则”等最起码的理论及政策假设（阎坤，2006）。
8.2.2.公共财政支出范围及资金用途的创新
公共财政支出范围及资金用途的创新主要体现在两个方面，即：现有公共财政体系支出比例极小的农村社会保障、农业环境治理要加大投入力度。
公共财政支出范围及资金用途的创新的第一个方面是农村社会保障。
我国农村现行社会保障制度主要有最低生活保障制度、五保供养制度、灾害救助制度、社会互助制度、农村社会养老保险制度、农村合作医疗制度和土地被征用人员社会保障等。由于我国农村人口众多，城乡经济悬殊、生活习惯各异，当前我国农村的社会保障基本上还未被纳入国家的社会保障体制，针对广大农村地区，以占国家总人口70％左右的农民为受众的社会保障体制尚未出现。有的只是以极少部分人为保障对象的“五保户”制度以及应对某些农村地区突发性事件的防灾救险，而且其覆盖的范围极小。因此，现代意义上的农村社会保障（意指有国家统一规划制订的社会保障体）对我国来说还是一个新课题。
国家社会保障对农村地区的冷落，但也并不是国家对农村社会保障不重视，很大程度上应该是力不从心，因为：①中国社会保障制度本身尚不健全。突出的问题主要有失业保险事业发展缓慢、养老及医疗保障覆盖面小。
②城乡二元分割的社会结构。长期以来，中国社会由边界分明的城市和农村构成，并通过户籍制度、就业方式、教育方法、社会福利保障等具体制度体现出城乡的巨大差别，所以在社会保障方面，由于城乡的二元对立，农村明显受到忽略。③我国总体经济的落后。2005年底我国人均GDP仅为西方发达国家的10％左右，经济实力的不足，使我们对西方有些发达国家“从摇篮到坟墓”式的社会福利保障不敢奢求。但是，社会保障关系到一个国家社会的公平公正问题，我们也可看到这样的信息，有些经济不如我们发达的发展中国家的教育、医疗、养老保障都比我国公平。所以，对于农村的社会保障，国家公共财政要尽快加大力度予以弥补。
公共财政支出范围及资金用途的创新的第二个方面是农村环境治理。
工业化给人类生存环境带来的种种影响和危害早已引起世界各国的广泛关注，许多国家和政府已颁布法令制止有害工业污染的任意排放。随着人们对环境问题的关注，非点源污染（NonpointSourcePollution，NSP）引起的环境问题逐渐受到各国环保部门的高度重视，非点源污染研究也成为国际上环境问题研究的活跃领域。农业非点源污染是最普遍的非点源污染，主要是指农业生产活动引起的各种污染物以低浓度、大范围的形式缓慢地在土壤圈内运动和从土壤圈向水圈扩散。非点源与各类点污染源共同作用，直接影响农村的环境质量。
当前造成农业环境污染的主要有：工业污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农药使用及污染、化肥使用及流失、农膜残片污染、农作物秸秆污染、农村生活污染物、小流域非点源污染等等，其中工业污染、农药使用及污染、化肥使用及流失、农作物秸秆污染、小流域非点源污染等引起的环境问题逐渐得到国家各级环保部门的高度重视，但是对农村生活污染物、畜禽养殖污染的重视明显不够。
农村生活污染物是指农村居民在日常生活和消费活动中产生的粪便、垃圾、污水等污染物。农村生活污染源呈现如下特点：①农村生活污染物以水体污染及固体废物污染为主，重点污染地区集中在农村人口稠密区；②各类污染物中，生活污水的利用率最低，生活垃圾次之；③农村生活污染源的大部分污染物得不到有效处理，现有的处理设施过于简陋，处理效果差。以浙江省为例，2000年该省农村人粪尿产生总量为3187万吨，约550万吨未经处理直接排放，其中温州、宁波、舟山3市占全省排放总量的55.3％，污染相对较重。全省农村生活垃圾产生总量为1003.81万吨、排放量为612.3万吨，其中温州、宁波、台州3市占全省排放总量的48.2％。农村生活污水几乎全部排放，总量为83503万吨。这一类污染情况在农村变得非常严重。
与此同时，畜禽养殖业在发展农村经济、增加农民收入的同时，正对周围环境造成严重的污染。每年畜禽粪尿排放量、污水排放量、化学需氧量排放量、生化需氧量排放量、氨氮、总磷、总氮排放量等为数亿吨。我国目前畜禽养殖污染物排放量大、环保投资不足、设施和工艺落后、污水和固体废物处理率低下，而且畜禽养殖遍布于各乡村，污染源点多、面广，呈现从农村向城镇郊区转移的趋势，治理难度大。畜禽养殖污染主要集中在猪、鸭、肉牛养殖业，以有机污染为主，主要是化学需氧量、氨氮、总氮、总磷等，易引起水体富营养化。由于各地养殖规模、品种结构及污染物的综合利用水平不同，造成了区域、流域间污染程度的差异。
当前的国家公共财政对环境的投入绝大部分是用于城市、用于工业，而用于农村的还相当少。增加农业环境保护专项资金，在生态环境建设、农业综合开发等资金中明确一定的比例用于农村与农业生态环境保护，并建立农业生态环境污染与破坏补偿制度，确保改善农业生态环境的投入稳定增加，对于建立一个完善的新型农村公共财政体系就显得尤其迫切。