9.2.4.创新农村公共产品供给的四项制度
（一）供给决策创新
供给决策的创新主要体现在决策的科学性和民主性创新两个方面，具体来讲，主要有如下几点内容：
1.改革现行的“自上而下”的公共品供给决策程序，建立“自上而下”、“自下而上”相结合的农村公共品需求与供给的民主表达与决策机制，拓宽农民对公共产品的需求表达管道，通过城乡资源的合理流动来灵活调整公共产品供给的空间布局和结构。
2.加快农村基层民主制度建设，改革农村社区领导人的产生办法，完善公共品选择与使用的监督机制。改革目前的仅有村一级领导人由本社区居民选举产生外，实行乡、村两级领导人真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级部门安排。改革目前的仅有村一级的“村务公开、财政公开、民主理财”，实行乡、村两级的“政务公开、事务公开、财务公开”，增加公共资源使用的透明度。
3.逐步使农民能够通过投票来表达对公共品的需求意愿，鼓励农民参与到农村公共品决策的制订与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式；同时，还要建立起农民真正的自治性组织，使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，能够真正代表农民与政府进行信息沟通与政策互动（陶学荣、史玲，2005）。对于供给什么公共品以及供给的规模、结构，都由农户民主决定，而非基层政府的意志所决定。
（二）供给方式创新
微观经济理论（如实验经济学、博弈论和组织理论等）的发展，使人们发现在公共品的很多领域，避免政府的强制行动是可能的，私人或私人间的合作可以有效地提供公共品，因而我国的农村公共物品的供给可以采用政府与市场相结合的公共物品供给模式等多种方式进行：
1.中央和省级公共财政为主导的供给。部分农村纯公共品（如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等），由于其受益范围并局限于农村区域，外部性大，适合于采取以中央、省两级政府为主导的公共提供，县级财政适当配套并负责提供的方式，着重解决与农业经济发展紧密的公共品的提供。在政府供给的农村公共品范围内，应根据农村公共品的类别、层次，确定其供给主体，科学划分各级政府提供农村公共品的职能、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些农村公共品。同时，当前我国城市支持农村，工业反哺农业的时机已经成熟，中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村的具有全国性质的公共品列入国家公共财政支出范围，以更好地统筹城乡发展。
2.实行政府与私人合作供给。部分农村的公共品（如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及农产品市场信息等），其收益不外溢本地区，但排他成本较高，受地方政府决策目标和公共财力的制约，纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，从而形成供给不足和供给过剩并存的局面；相反，纯粹由农户私人供给则因为组织成本和排他成本较高而难以实现有效供给。所以，最佳的模式是采取政府与私人合作供给，其合作方式有：一是私人提供政府资助，二是政府与私人资本签订合约。
其资金筹措方式实行基层政府补贴和其他途径相结合，主要方法有投资参股、按业务量补贴、无偿赠款、提供低息甚至无息贷款、提供借款担保、无偿或低价提供土地、减免税收等。
3.私人或民间合作组织提供。凡是市场能供给并且供给成本不高于政府提供成本应交给市场提供。部分农村的公共品，如中小型农田水利设施建设和维护、乡村道路的建设和维护、农业技术推广、通讯、农村电网、卫星电视接受设备的安装以及大型农业机械购买等农业基础设施建设，通过明晰产权，按“谁投资、谁受益”的原则，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共品，通过收取一定的费用来取得投资回报。农业基础设施建设既可以改善农民的生产生活条件，为增加农民收入提供物质基础，又可以开拓农民增收的新渠道。从同等国民待遇的角度出发，政府承担了城市基础设施建设的义务，政府也应该承担农村基础设施建设的义务。当然，我国农村地区地域辽阔，而中央财政有限，加强农村基础设施建设，还需要引导和鼓励民间投资，允许谁投资、谁经营、谁收费。一方面可以弥补制度内农村公共物品供给的匮乏或不足，减轻国家财政支农建设的压力；另一方面有利于推行村民自治，加快村民自治的民主化进程，可以收到事半功倍之效。部分农村的公共品（如专业合作社、农业协会、农产品的加工与流通、信息指导和技术服务等），具有俱乐部物品的性质，可以考虑由民间组织作为供给主体，公共品的供给由农户自主决策，决策的出台充分考虑了农户的需求偏好，不具有强制性，而且成本由俱乐部成员共同承担，并通过公共产品服务的收益收回，实现外部收益内部化，提高供给效率。
4.乡镇联合供给。为达到供给的规模效应，邻近辖区之间可实行乡镇联合供应，拓宽公共产品建设的投融资渠道，以提高公共品供给的效率。如乡镇联合在德国很普遍，地方市镇之间在不丧失自身自治管理权的前提下建立乡镇联合体（如在供水、环境治理方面等），联合生产不仅可以降低单位成本，使相应的税费收取范围与受益范围一致，也可降低外部性与溢出效应（陶学荣、史玲，2005）。
（三）激励机制创新
扩大农村公共品供给的关键在于地方政府管理上的创新，明确产权，规范投资行为，保护投资者正当利益。近年来，农村公共产品供给中出现了股份制、私有化等多种鼓励农民建设小型水利设施的制度安排，这种制度安排给予农民一定的分享利益的激励，极大地激发了农民兴建水利设施的热情。
在经济发展水平较好的地区，随着农民收入的增加，已经出现了农村公共品私人产品化的现象，如社区小型的水利设施、农用固定资产等，完全由社区有经济实力的大户提供，其目的一是为了自己的消费需要，二是通过向其他农户收取服务费以回收成本。对此政府应该积极的引导、鼓励具备经济实力的大户提供农村公共品，并明确界定产权，维护供给者的利益。
从目前农村的现实情况看，除了明晰部分公共品的产权外，还可采取资本赠与、购买协议、贷款担保和贴息、技术援助和培训等系列措施。政府可将一定数量的资本赠与投资者，或以资本入股，但只有当项目达到一定盈利水平后才分红。美国政府在南北战争后曾经采取捐赠土地给铁路公司的办法鼓励私人资本修建横跨北美大陆的铁路干线，此外，美国政府还以财政资助（或直接贷款，或出面担保）等方式激发私人资本投资于铁路建设的热情。
我国可以通过试行农村土地制度的改革，加快农村土地的流转，运用土地优惠引导私人资本的介入，以迅速有效地改变当前农村公共品供应的落后现状（陶学荣、史玲，2005）。
（四）管理机制创新
农村公共财政体系中的管理机制创新主要体现为信息化管理手段的运用，财政资金有效使用的管理和监督机制等。现代农村公共财政支出体系中应按照“以信息化提速财政管理现代化”的管理思路，不断创新管理手段，加快公共财政管理信息系统的开发，促进农村公共财政管理系统和应用系统的不断实践，加速农村公共财政管理手段信息化的延伸，为农村公共财政对农村公共品的有效、合理、平衡、协调供给提供了一个极其重要的支撑和操作平台，使农村公共财政管理中的信息手段渗透农村公共品供给的各个领域，让农村公共财政管理的信息技术全方位地覆盖全部农村、全部公共品，从而使财政资金更加有效使用的管理和监督机制长效开展。
9.2.5.按照城乡统筹的要求加快五大体系的构建
（一）建立适合我国国情的农村社会保障体系
党的“十六大”提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是我国社会保障制度建设的薄弱环节。建立农村社会保障体系，对于扩大内需、拉动经济发展、解决“三农”问题、缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况、维护农村乃至全社会的稳定、促进我国工业化及城市化的进程都具有非常重要的意义。然而，当前我国的农村社会保障水平低、保障项目少、覆盖面窄，发展极不平衡。从总体上看，9亿农民基本还是处于家庭保障而无社会保障的境况。农村社会保障主要是救灾救济、对复退军人及军烈属的优抚安置以及农村地区开展的合作医疗，农民基本没有医疗保障，缺医少药的情况相当普遍，并没有实施真正现代意义上的农村社会保险体系。
建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度，需要国家公共财政的积极行为，在社会转型时期，政府公共财政为农民提供社会保障不应“缺位”。当前，我国已具备一定条件建设农村社会保障体系，但将农民全部涵盖于社会保障制度框架下，实行与城市居民同等的社会保障待遇还有很长的艰苦历程。现阶段，建立较为完善的农村社会保障制度只能是依据现实条件，有选择有重点地展开，分步走。考虑到我国国情、综合国力和财力，农村社会保障建设从农村医疗保险、农村最低生活保障、农村社会养老保险开始，鼓励有条件的地方探索最低生活保障制度、农村合作医疗、农村养老保险制度和农民工社会保障制度，建立政府对农村特困家庭规范的救助制度，多渠道筹措农村统筹基金及养老基金。各级财政要给予相应的资金支持，对农村统筹基金及养老基金进行有效的监督、管理及使用，避免农村统筹基金及养老基金管理出现被挪作他用的现象。
（二）构建和完善多层次的转移支付体系
“十六大”、十六届四中全会明确提出了统筹城乡发展的重要方略，系统总结和阐述了具有普遍规律性的“两个趋向”，即在工业化发展初期，农村支持城市、农业为工业提供积累是一个普遍趋向；而当工业化发展到一定阶段之后，工业反哺农业、城市带动农村也是经济发展的普遍趋向。目前，我国已经进入工业化和城市化快速发展时期，人均GDP超过了1000美元，据此，中央已经作出重要判断：我国已进入了“以工促农”、“以城带乡”的新阶段。
顺应这一发展规律，调整国民收入分配结构，让公共财政的阳光普照农村理应成为政府公共财政向农村支出的重要原则。
建立财政转移支付制度监督体系是适应社会主义市场经济发展、增强中央政府调控力度和建立高效、廉洁公共财政的需要。随着农业税的取消，中央财政逐年加大了对“三农”的转移支付力度，但由于各项目配套改革跟不上，财政转移支付制度存在以下明显问题：一是转移支付环节上“雁过拔毛”、“权力寻租”行为普遍存在，“路损”巨大。二是一般转移支付中真正用于缩小地区经济发展差距的数额偏小。转移支付不仅没有缩小公共服务能力差距，相反扩大了。经济发达地区财政情况好，经济落后地区政府的财政能力弱。按一般性转移支付、税收返还和体制补助合计计算，东部获得的财政补助又大于中部，中部获得的财政补助大于西部。三是转移支付资金到达农村后，使用效率也极其低下。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算，巨额的支农资金主要用在了养农业行政机构和不干活的农业行政人员上。四是财政转移支付监督的结构不尽合理。
由于我国地区间差距巨大的事实，中央公共财政极为有限等现实约束条件的存在，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。所谓“分类实施”，就是把政府各项公共品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓“分步实现”，则是把各类公共品与服务均等化的发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。
一是完善转移支付基本模式。先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款，按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重：东部地区由于农村相对发达，收支缺口小，可由省级财政自行安排；中、西部省会大城市及地级市城区也不纳入中央转移支付；中、西部地区农业县和贫困县统一划入中央转移支付范围，根据因素分摊法确定转移支付数额。继而，随着我国分税制财政管理体制的不断完善，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县（市）间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区，这样既防止两极分化，又防止鞭打快牛（孙开、彭健，2004）。