书城法律历史性突破:浙江法治建设的价值探索
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第33章 从“实体”到“程序”:司法机关科学地追求司法公正(3)

3.以制度建设为抓手,统一目标职责,管理现代化

司法公正建设是一个宏大的体系,它不仅仅限于审判工作改革,而是囊括法院工作的所有方面,包括司法管理。司法管理现代化是司法审判的重要保证,也是法院现代化不可或缺的组成部分。浙江省法院系统提出司法管理绝对不是也不应该是行政化的管理,而是科学、规范、有序的特性化管理,它是审判管理、人事管理、行政管理共同构筑统一的管理体系。因此,现代化的司法管理必须紧紧围绕审判工作的专一性、纠纷解决方式的专门性和法院机构设置的系统性来构筑管理的新模式,即审判管理要突出审判工作的中心地位,人事管理要实行序列化分类管理,行政管理要体现效率服务。

浙江省法院系统在管理制度的实践中总结经验,提出了司法管理现代化的评价标准:一是人本化的管理理念。司法管理要以人为本,以法官的需求为着眼点,以法官为中心,对审判资源进行最优化配置来设计和运作法院管理模式。二是技术化的管理水平。法院管理能适应信息化的要求,利用现代科学技术手段,不断增强法院工作的科技含量。三是科学化的管理机制。借鉴其他行业的先进管理技术,如移植“TQC”(即全面质量管理法)、ISO9000系列质量管理体系,将其运用到法院管理之中,建立“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”的管理机制。四是民主化的管理方式。即让广大法官参与和影响决策,发挥法官的积极性和创造性,真正实现法官管理法官、法官管理审判、法官管理自己的目的。法院系统坚持从健全制度入手,先后制定完善了多项审判细则、工作规范等管理制度,如推行审判长和独任审判员选任制度,规范审判委员会制度,完善审判监督制度,建立违法审判责任追究制度,健全人民法院接受外部监督制度,等等,形成了一套结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的管理机制。在人事管理方面,开发了有关人事管理的评价系统,建立了量化工作绩效的干警工作质量档案;加强了省高院、各中院对法院法官任职程序前的审核,改革完善了法官培训制度;在个别法院进行了法官助理制度的改革试点,效果较好。

4.以深化执行改革为抓手,规范执行机制,执行科学化

执行工作是法院维护法律尊严,保护当事人合法权益的最后关口。最高人民法院于1999年10月印发的《人民法院五年改革纲要》指出:改革人民法院的执行机构和执行工作体制,“在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导,监督、配合得力,运转高效的执行工作体制”。由此拉开了以建立高级法院统一管理执行工作体制为主要内容的执行工作改革的序幕。2000年11月召开的全国法院执行工作座谈会,提出了执行工作应在体制、机构、机制、方式等四个方面进行全方位改革的要求。借着执行改革的春风,浙江省各级人民法院坚持把“探索新机制、力克执行难”作为工作的重中之重,与时俱进,开拓创新,执行工作迈上新台阶。

浙江法院系统通过积极探索各种行之有效的执行管理制度,建立执行工作情况定期通报制度,定期分析执行案件情况。修订完善执行中评估拍卖、执行款管理等方面的制度,促使执行工作步入了良性发展的轨道。如宁波市中级人民法院起草制定了《执行工作改革方案》、《执行工作分离行使执行权的规定》、《统一管理全市执行工作的规定》、《执行案件听证》、《执行中拍卖变卖的规定》、《执行程序中适用债权凭证制度的若干意见》、《执行案件收费问题的规定》、《执行案件协调的暂行规定》、《执行案件监督的暂行规定》、《交叉执行的规定》、《协助执行的规定》等文件,积极推行执行工作运行机制改革,规范执行机制。

执行实践中,各级法院弘扬求真务实精神,与建设“平安浙江”紧密结合,注意依法执行、规范执行、文明执行,力求法律效果与社会效果的有机统一、良性互动,为创建和谐、稳定的社会环境作出贡献。通过加大执行力度,落实执行措施,防止“案了事未了”,积极实现当事人权益,以执行好为目标,切实实现执行收结案的动态平衡。同时,法院系统加强理论研究,促进执行理念转变。针对近年来执行工作中新情况、新问题层出不穷的实际,浙江大兴调查研究之风,促使执行人员形成勤奋好学、钻研业务的思想动力,进而促使现代执行理念的形成。在这些现代执行理念的指导下,基层法院开始探索推出层层分权、相互制约的“六分离”制度,在案件执行不同的阶段,不同的措施由不同的人员操作,实现了执行工作由“集权型”向“分权型”的转变,执行权力得到了规范、合理、合法的运用,从源头上杜绝了“执行乱”的问题。同时,深化监督,促进执行良性循环,实现案件执行全程公开制度,并对案件执限实行跟踪监督,案件执结率逐年上升,超执限案件比率逐年下降。宁波市北仑区法院创新执行工作机制,尝试由人民陪审员参与法院执行工作的一种新做法。从2006年起尝试推行选用人民陪审员参加执行,至今已在20余件矛盾复杂的“骨头案”中选用人民陪审员参与执行,有效执结率达71.3%,远高于一般“执行难”案件不到50%的有效执结率,取得了较好的改革效果。

宁波市镇海区法院2007年以来创新执行举措,推行向被执行人送达“告诫书”制度,促进司法结果的兑现,切实维护当事人合法权利,从而使法院执行难工作得到一定程度的缓解。

(二)人民检察院:维护司法公正载体的创新

体制改革开始后,全省检察系统,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,紧紧围绕发展大局和构建和谐社会的总目标,全面履行各项法律监督职能,为维护浙江社会和谐稳定和公平正义,全面建设惠及全省人民的小康社会作出了积极贡献。各级检察院全面贯彻最高人民检察院《检察工作五年发展规划》和《检察改革三年实施意见》,取得了检察改革的阶段性成就,主要是做好维护司法公正的载体创新。

1.拓宽检务公开,实现“看得见的正义”

实行“检务公开”,增大检察工作透明度,是检察机关接受群众监督,依靠广大人民群众做好检察工作,正确履行法律监督职能,依法办事、公正司法、文明办案的重要保障,是促进检察干警增强政治素质和业务素质,提高执法水平,开创检察工作新局面的有力措施。

最高人民检察院于1998年10月25日发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》后,“检务公开”在全国检察机关普遍推行。通过不断的建设,10年来,浙江检察系统的检务公开进一步深化。在认真落实“检务十公开”的基础上,建立了检察工作情况通报制度,定期向社会通报检察工作的重大情况、查办的重大案件;规范了权利义务告知制度,在讯问犯罪嫌疑人,询问证人、被害人,接受举报人当面举报时,一律先告知他们法定的权利和义务;试行了民事行政抗诉案件、刑事不起诉案件和申诉案件公开审查制度。

检务公开的形式进一步拓展,通过开通检察门户网站,依法扩大检务公开的范围,拓展检务公开的途径,完善检务公开的工作机制,健全主动公开和依申请公开的制度,提高检务公开的及时性和实效性,在诉讼各个环节充分保障诉讼参与人的合法权益。检务公开的深化,进一步增强了检察工作的透明度,使检察活动更有效地置于人民群众的监督之下,促进了公正执法、文明办案、廉洁从检。

杭州市萧山区人民检察院充分运用现代化手段,不断创新检务公开的新途径。2006年,该院成立案件管理中心,开设了“一室三窗”,即来访接待室和批捕、公诉及控申三个对外咨询窗口,随时接待群众来访和监督。案件管理中心还专门设置了专门的接待电话和QQ号码(网名为“萧山检察官”),并将电话号码和QQ号通过媒体向社会公布,同时安排一名检察官专职在线接待,专门负责受理群众举报、解答群众咨询、宣传检察工作。该院还制定了《关于采取电子短信告知深化检务公开实施办法(试行)》。办法规定,检察院办理的重要案件、重大工作事项,一律要以手机短信的形式及时报告上级检察院及地方人大、政法委,同时告知人民监督员等社会各界。通过手机短信的方式进行检务公开,收到了意想不到的效果:不仅各方面评价反馈良好,原来让人头疼的打听案情、说情等“骚扰电话”也明显减少。电话、短信、网络QQ等现代化手段的综合运用,有效提高了检务公开的效率和覆盖面,更有利于检察院主动接受社会监督,确保公正办案。

宁波市海曙区检察院将检务公开作为检察工作服务大局的一项重要内容提到党组议事日程,相继推出了业务科长接待日制度、民事行政申诉风险告知及息诉理由阐明机制、职务犯罪定期通报和现场发布机制三项新举措,多层次、多方位、多角度地宣传检察工作,提高检察工作的透明度。宁波市江北区人民检察院注重程序正当,切实解决律师会见难问题。依照《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》以及《人民检察院刑事诉讼规则》,进一步明确了律师会见的期限,克服了随意拖沓行为。在异地辩护律师的告知环节上,考虑到他们长途奔波之劳顿,推行“细节”告知,通过电话联系,主动及时告知诉讼进程,保障异地辩护律师的知悉权。试行“证据开示”制度,更有效保障律师的“阅卷权”。通过邀请律师参与不起诉听证会,强化外部监督,促进检务公开。

对一些具有典型性的拟作出相对不起诉决定的案件举行不起诉案件公开听证会,在会上邀请犯罪嫌疑人和被害人的辩护律师参加,听取他们的意见,自觉接受来自社会的监督,进一步促进检务公开。通过加强与律师的沟通,做好不符合抗诉条件的当事人的息诉工作。在审查一些确不符合抗诉条件的案件时,同申诉人委托的律师加强沟通,在法律上达成共识,然后再由律师向当事人说明原因,使当事人明晰不能抗诉的法律规定及理由,共同做好息诉工作。绍兴市两级检察院普遍推行“首问责任制”(第一接待询问者负责到底)、“一案三告知”(告知犯罪嫌疑人或被告人、证人、被害人)等制度,不仅向社会公开检察机关的性质、职能和当事人的权利义务,而且及时公开一个时期的工作重点和执法办案的有关情况。绍兴县检察院在县辖5个重点乡镇设立了检务公开栏;越城区、嵊州市检察院将检务公开延伸到看守所和学校,使“检务公开”进一步深化。

2.探索量刑建议制度,刑事监督方式多样化

刑事审判监督权是检察机关对审判机关的刑事审判活动是否合法实行的监督。以前,检察机关一般通过抗诉的形式进行监督,但是刑事抗诉毕竟只是一种事后监督,如果检察机关对刑事审判活动仅仅依靠抗诉这一种监督方式,其弊端显而易见,既不利于维护国家法律的严肃性和统一性,同时也使得监督不够及时。1996年《刑事诉讼法》修改,其中第160条规定,经审判长许可,公诉人、当事人、辩护人、诉讼代理人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。这被业内看作是量刑建议的理论基础。此后,部分基层检察院开始尝试开展量刑建议改革。