市场经济孕育和发展的结果，要求把公益性文化事业和经营性文化产业区分开来、实施分类指导原则。在文化产业领域，就是要按照市场的效率和竞争等原则，释放文化企业主体的生产活力。在公共文化领域，就是要打破过去的“大包大揽”模式，在增加公共财政投入、鼓励社会参与的同时，按照市场取向改革和政府职能转变的要求，以全新的理念和方式构建公共文化服务体系，保障人民群众的基本文化权益。改革开放以来，原先由政府“大包大揽”的计划经济文化发展模式遭遇到市场化浪潮的冲击，文化领域曾一度陷于无序状态，在财政捉襟见肘的情况下，许多地方政府通常的做法，是不加区分地将文化发展任务推向市场。作为一个“走在全国前列”的省份，浙江较早地把“经营性文化产业”和“公益性文化事业”从计划经济下“大包大揽”的“文化事业”中剥离出来，并采取分类指导原则。不仅如此，浙江省在创新公共文化投入和管理方式、以全新理念推进公共文化服务体系建设的理论和实践上，也取得了重大突破，从而较好地满足了人民群众的文化需求、保障了公众的基本文化权益。改革开放以来的浙江实践表明，当市场经济已经成为一种基本的经济制度时，不仅文化产业必须围绕市场和政府的“优势”和“失灵”发挥自身的功能，而且具有公益性质的公共文化服务体系也要围绕市场和政府的“优势”和“失灵”发挥自身的功能。
一、市场化取向改革与公共文化发展模式重构
公共文化服务体系是由政府主导、社会参与形成的创新和保护公共文化资源、传播先进文化、保障人民群众基本文化权益的各种公益性或以公益性为主的文化机构和服务的总和。在市场经济条件下，公共文化服务体系与文化产业体系共同构成全社会文化体系的主要内容。公共文化服务体系建设必须遵循的原则包括：一是公益性原则。公共文化服务建设的出发点，依据和最终目的，是满足广大公众的公共文化权益需求。公益性是公共文化服务区别于一般市场经营性文化服务的本质特征，也是公共文化服务体系建设的根本原则。遵循公共文化服务的公益性原则，公共部门有责任为公民提供免费或优惠的公共文化服务。二是公平性原则。每个公民（包括不同社会阶层的成员）在获取公共文化资源、享受文化服务时，享有获得服务机会的公平，服务内容、质量和服务过程的公平。公共文化服务不应有任何地域、城乡、种族、身份等的歧视。三是便利性原则。作为一种面向全体公民的公共服务，公共文化服务应当保证人人便于享有，应当是近距离的、经常性的、容易获取的服务。因此，公共文化设施布局合理、就近服务群众生活圈、公共文化信息的公开化、电子化，公共图书馆的图书“通借通还”等便利服务都十分必要。总之，时时处处体现以人为本，保证服务具有最大程度的便利。四是多样性原则。具体包括两层含义：延续、保护和传扬民族文化传统，为人类文化的多样性作贡献；公共文化服务提供的产品的品种、层次、特色必须多样化，以实现不同阶层民众多样化的文化需求。五是基本性原则。在构建公共文化服务体系的过程中，政府只能负责提供基本的公共文化服务，确保公民基本文化权利的满足。换言之，公共文化服务所满足的应当是人民群众基本的，而不是所有的精神文化生活需求；超出基本文化需求的服务，公民可以通过文化市场获得。六是公共参与性原则。在公共文化服务体系的构建过程中，政府有责任保障公民能够充分地参与公共文化产品生产、服务提供的各个环节。参与不仅仅是公民个人的依法参与，更希望公民通过组成民间社团、非营利性文化服务机构等社会组织的形式，合法地、有组织地进入公共领域，形成公共文化服务的共同治理结构，实现公共文化服务中政府与公民社会的良性互动。
虽然在内涵上，“公共文化服务体系”与“公益性文化事业”大体重合，但有所区别的是，作为现代政府“公共服务”的组成部分，前者更强调在政府主导下，加强公私合作，引入市场机制、吸引社会参与、加强内部竞争。“政府主导”和“引入市场机制”的目的，是为了充分地发挥政府、市场的“优势”，尽可能地弥补两者的“失灵”，从而提高公共文化产品和服务的供给效率，更好地保障人民群众的基本文化权益。“社会参与”，则体现了市场经济条件下建设服务型政府的“善治”理念。“善治”不同于传统的“统治”，“统治”的权力向度是自上而下的、单向的，而“善治”则是多元的、上下互动的，通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务的治理。如有学者所说，“社会参与”有助于推动公共文化事务的“共同治理”结构的形成，保障公共文化政策能够广泛反映公民的文化权利需求，充分考虑人们生活方式、兴趣爱好和创造性发展的不断变化的需求，从而有效地避免在构建公共文化服务体系过程中政府机构被错误地置于公共文化生活的中心。此外，从社会融合角度来看，公民参与性原则可以增强公民的归属感和责任感，培养现代公民意识，树立公民在公共文化生活中的主人翁意识、文化认同感和凝聚力，从而更好地调动公民参与公共生活的积极性，并激发其文化创造力。
正因如此，从“公益性文化事业”到“公共文化服务体系”，便不仅仅是名称上的一种变化，更重要的是文化发展理念上的转变。公共文化服务概念的提出，本身就意味着对计划经济下公共文化发展模式的一种重构。像全国其他地区一样，在浙江，这一重构的过程乃是与从计划到市场的经济体制转换、市场与政府各自“优势”和“失灵”的显示或暴露过程相伴随的。正因如此，分析改革开放以来浙江的公共文化服务体系建设，有必要从分析有关市场和政府的“优势”和“失灵”的一般理论开始。
（一）重构公共文化发展模式的必要性：市场的“优势”和“失灵”
在计划经济时期，文化产品和服务曾经全部或几乎全部是以“公共方式”提供的。浙江当然也不例外。在计划经济体制下，文化服务职能主要由文化事业单位来实现，不区分公益性文化事业和文化产业，文化领域完全由各级政府财政支持，由政府文化部门实施行政管理。几乎所有文化产品的生产、流通和消费都被纳入到计划经济的统一模式之中。文化产品不是根据市场需求来生产，而主要是根据政治任务、意识形态需要来安排。由此形成的文化事业发展模式的主要弊端是：供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大且利用率低，刚性隐性的福利化，社会经济效益低等。由于发展缓慢，因而这时社会公共文化服务总供给严重不足，在农村或偏远地区更是捉襟见肘。在头几个五年计划期间，可以反映国家公共文化服务水平的包括文物及出版社在内的文化事业单位的年度财政拨款最高才达到3亿元，按6亿人口计算每人每年平均只有0.5元。而且，政府将文化事业产品和服务的所有者、经营者、管理者和供给者集于一身，往往带来角色的混同与冲突。
市场化取向的改革有其内在发展逻辑和客观必然性。公共文化服务体系并非与市场无关的自足体系。在现实中，公共文化服务体系的构建，总是与市场的优势和缺陷的逐渐显现过程相伴随的。当一个地区市场经济发展到一定程度以后，市场原则便会渗透到文化领域，从而使文化生产在相当程度上受市场经济规律的制约。事实证明，市场经济是一个具有比较优势的经济制度，是配置文化资源的有效途径。市场经济的孕育有力地促进了文化产业的发展和文化市场的繁荣。同时，一个市场机制较完全因而经济上较富庶的社会，也为公共文化产品的创造、生产和保护活动提供了剩余资产。正如R．威尔逊所说，“商业性活动是我们财富的根基，来源于这类活动的剩余款项为高雅文化事业提供了经费，这些款项资助了大学和基金会（以及政府），为艺术家及其工作提供了资金。由于商业的繁荣和不断增长的薪金收入，才使人们可以去购画，捐助交响乐队，委托艺术家去设计建筑和雕塑。”与此同时，市场经济的发展，也提供了可供公共文化服务体系建设借鉴的、被实践证明是“灵验”的市场化运作手段或方式，从而有助于在公共文化领域建立行之有效的激励和约束机制。
另一方面，市场经济又不是万能的。萨缪尔森等早已指出：“市场可以是我们驾驭下的一匹好马。但是马无论怎么好，其能量总有个局限如果越过这个局限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”“让我们暂且假定：经济以完全的有效率的方式进行——总是处于生产可能性边缘上。而从不在它的里面，总是选择公共和私人物品的正确数量，如此等等。即使市场制度像我们刚才描述的那样完美地运转，仍然有许多人认为它不理想。”像在经济领域一样，在文化发展领域，即使市场机制充分地发育和运作，缺陷也是十分明显的：
其一，市场经济倾向于漠视缺乏货币支付能力的弱势群体的文化需求。
在市场经济机制作用下，物质和精神产品跟随的是货币选票，而不是社会基本的物质和精神文化需要。一个富人喝到的牛奶，也许正是一个穷人维持健康所必需的。一位大款在一张高档娱乐场门票上支付的价格，可能是一个穷孩子一年的学费。这并非供给和需求的作用方面出了问题。正如萨缪尔森所说，“市场机制所做的，正是人们要它去做的——它把物品交给那些出价最高的人的手中，这些人拥有最多的货币选票。价格机制的辩护者和批评者认识到，有效率的市场制度可能产生极大的不平等。”这就为政府对市场实施干预提供了政策上的理由。“如果一个国家花费在宠物食物上的支出高于花费在给穷人以及高等教育上的支出，那么，这是收入分配的缺陷，而不是市场的过错。但是，这样一种结果可能在政治上和道德上是不能接受的。社会没有必要把市场竞争的结果——能生存的人才能生存——当做神圣的权利接受下来。看不见的手可以引导我们到达生产可能性边缘的外围极限，但是它并不是以可接受的方式来分配那些产品的。当一个民主的社会不喜欢放任的市场机制下用货币选票进行的分配时，它可以通过分配政策，采取适当措施来改变其结果。”
其二，在市场经济条件下，人们往往注重市场价值而忽视那些无市场价值、缺乏赚钱效应的东西。当眼前经济利益与文化发展目标难以兼顾时，人们常常会舍弃后者而追逐前者。然而，许多公益性文化产品如纯文学作品、纯艺术雕塑等具有特殊的文化的、精神的和感情的属性，使这些产品在进入市场时，往往难以按照一般商品“等价交换”的原则来实现自身的价值，从而接受市场的选择。形成这一特点的主要因素，就是在这些公益性文化产品的价值构成中，生产者以精神劳动为特征的劳动量的不确定性。在物质产品的生产中，只要具备一定的物质条件，任何经过训练的生产主体，都可以根据一定的标准生产出同样质量和数量的物质产品。作为对他们所创造价值劳动的认定，就是生产该商品所需的社会必要劳动时间。在物质产品的生产、交换和流通中，不同质的劳动及其产品之间的关系，转化为可通约的量的关系；没有这种转化，就无法实现等价交换。但这样一来，就必然会使量的关系居于支配地位。正如马克思所指出的，就商品的使用价值说，有意义的只是商品中包含的劳动的质，就价值量说，有意义的只是商品中包含的劳动的量，不过这种劳动已经化为没有质的区别的人类劳动。而在某些公益性文化产品的生产中，即使利用同样的物质条件，但并非每个文化产品的生产者都能创作出同样的作品。这个作家一年就创作出了一部好作品，甚至是传世之作，而另一个人甚至终其一生也无法创作出来。因此，一些公益性文化产品的创作是一种既与一般的物质劳动相区别，又与一般的精神生产活动也不同的审美创造过程。许多公益性文化产品的创造需要无法用一般的市场和金钱来配置、用可以转化为可通约的量的关系的通常的“社会必要劳动时间”来计算的特殊的思维能力、特殊的文化艺术才能、特殊的高峰情感体验和灵感以及长期的生活和文化艺术积累。所以，对许多公益性文化产品的价值认定，就不能以耗费了多少劳动量为标准，从而也就难以用同类劳动去进行比较，而只能作有限的估量。正是由于一些公益性文化产品的这一特性决定了它在进入文化市场后，其价格难以完全反映其真正的价值，从而难以真正实现其应有的经济效益。