二、创新浙江公共文化发展模式的自然历史过程
中共十一届三中全会以来，像全国其他地区一样，浙江经历了从计划经济体制向市场经济体制的转换。市场化取向的改革，必然对计划体制下文化产品和服务全部或几乎全部“以公共方式”提供的“大包大揽”模式产生冲击，从而引起市场经济条件下公共文化发展模式的重构。
（一）从计划到市场：“文化事业”发展模式的重构
改革开放以来，伴随着经济体制转换、文化市场和文化产业的逐渐发育，原有大包大揽“文化事业”体系的弊端逐渐暴露，尤其是受物品价格上涨、人员更新等因素影响，原有“文化事业”财政支出已经难以满足文化机构的正常运转。在这一背景下，国家开始允许文化事业从事经营活动。1978年，财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”。1979年元旦，上海电视台播出了中国电视的第一条外国商业广告。有学者认为，这些事件都标志着，在中国文化事业单位的核心领域，新闻出版传媒机构正式开始从意识形态向宣传型转变。1984年，在《中共中央关于经济体制改革的决定》出台、城市经济体制改革正式启动的宏观背景下，国家开始在文化事业单位的一些行业（尤其是演艺业）尝试改革，鼓励开展经营活动。1987年，文化部、财政部、国家工商总局联合颁布《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，允许文化事业单位向工商行政部门申请登记，获得营业执照，合法开展企业化经营活动，鼓励文化事业单位利用自己的知识、艺术、技术和设备等条件，开展有偿服务，取得劳动收入，用于补充事业经费的不足。1996年，中共中央办公厅、国务院联合颁发《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，提出把“政事分开”放在首位，推动各类事业单位在市场经济体制下逐步转变为独立法人参与市场运行。
浙江是市场经济的先发省份，从而也先于全国多数省份遇到了在市场经济条件下文化发展方式的重构问题。正因如此，20世纪80年代初以来，在国家政策鼓励下，全省各地文化事业单位开始纷纷仿效经济领域的做法，不同程度地进行了改革尝试。比如，许多文化艺术团体和单位，开始采取“经济承包责任制”、“以文养文”、“多业助文”等做法。在经济压力下，全省各地图书馆、文化馆、博物馆等提供公共文化服务的事业单位，靠破墙开店、出租房屋和场地举办各种商业性展览等筹措发展文化事业发展经费、增加收入，曾经相当普遍。甚至有图书馆开舞厅，自身的办公和业务用房不断压缩，职工工作环境也有所恶化。在省级演出团体中，绝大部分排练场被挪作他用。在20世纪80年代末90年代初，像全国其他地区一样，浙江的纯文学刊物普遍存在着发行量下降、经营困难的问题，或无力维系而关门歇业，或被迫改变宗旨以从市场中“觅食”。宁波纯文学刊物《文学港》在当时的遭遇，就具有典型性。1993年，经上级主管部门批准，《文学港》由宁波市文联和中国华诚集团联合主办，并由双月刊改为月刊，由纯文学刊物改为通俗刊物，在北京、上海、深圳、杭州四地设立编辑办事机构，并希望在日本等国家和中国香港等地区设置驻外机构。改刊后《文学港》的封面设计、内文排版接近港台风格，一改十几年文学“正版”的老面孔，从冷漠乏味的几何插图到生动活泼的精美图片，从洋洋万言的中长篇小说到紧贴社会的特写、透视等通俗文章，新潮风采、时代气息。栏目有“新潮一族”、“青春热浪”、“三T沙龙”、“是否之地”等，新颖别致，风格全新。《文学港》试图“将面向青年、追踪社会热点、贴近现实生活，适应当代读者，特别是青年读者的生活节奏与情感需求。”显然，改刊后的《文学港》可能更适合于在市场经济的大环境中生存，但也因此而失去了其“纯文学”的性质。
显然，自改革开放初期到20世纪90年代中期的这些“改革”措施，既体现了市场经济对原有政府“大包大揽”文化事业模式产生冲击背景下，浙江文化系统摆脱困境的一种自发选择，也体现了市场化取向改革初期发展文化产业、重构公共文化发展模式的初步尝试。这种重构显然伴随着经济体制的转换而展开，它首先表现为一种自发调整，即自发地将一些市场化做法引入原先由政府大包大揽的“文化事业”发展领域。
以今天的眼光重新审视文化领域“经济承包责任制”、“以文养文”、“多业助文”等做法，可以发现：这一阶段重构市场经济条件下公共文化发展模式，具有一种鲜明的“尝试性”特征。这些做法虽然减轻了政府财政负担，也为那些具有经营性质的国有文化机构面向市场、发展文化产业提供了机遇，但也带来了一些问题，尤其是影响到了具有公共性质的国有文化机构为广大公众提供公益性服务职责的正常履行。正如张晓明、齐勇锋所说，从所提供的产品和服务看，由于不加区分地鼓励实行有偿服务，使大部分文化事业单位虽然体制上仍然按公共服务机构管理，所提供的产品已经在很大程度上脱离了公共性质：或者由于投入不足而萎缩（如公共图书馆等），或者由于扩大收费而蜕变（如工人俱乐部、青少年宫等），或者由于完全转向商业轨道而变质（如广播电视机构，依靠广告生存）。从微观组织层面看，为了适应开展有偿服务的需要，大批有经营管理能力的事业单位（主要是在新闻出版、广播电影电视领域）获得了双重身份：既是事业法人，也有企业法人执照，长期实行事业和产业双轨制的混合经营（即所谓“事业单位企业化管理”）。在这种制度安排下，在同一个单位内，公共与非公共性质的产品和服务混淆，经营性活动与公益性活动交叉，多重发展目标相互冲突，内部机制利益混乱。
在这一阶段的实践中，市场机制在促进文化市场繁荣和文化产业上的“优势”开始显示，而与此相伴，其在配置公共文化资源上的“失灵”也开始得以暴露。有一点可以肯定，即使在市场经济条件下，如果非营利组织、社会公益性部门过于注重自身利益，那么就会偏离社会的目标，甚至改变自身的性质。赫兹林杰曾说过，如果一个博物馆的商品销售收入比门票收入高出许多倍，这种不平衡就会“促使博物馆将注意力更多地集中于商品销售而不是艺术”。所以，“既然非营利组织有既定的目标，就不适宜从事与此无关的筹集资金的活动。非营利组织的驱动力应当来源于服务公众的愿望，而不是追求商业利益。”
这一时期的实践表明，人们对文化产品和服务的公共提供与市场提供的边界、公益性文化事业职能等的认识仍然相当模糊，市场经济条件下公共文化事业的重构仍然处于一种自发的状态。这些尝试性实践，更多地属于面对市场经济发展对文化领域造成的冲击的一种被动应对，在市场化压力下被动地开展“生产自救”。至于市场可以解决什么、不能解决什么、政府在文化发展中应当承担什么责任，并无清晰的界定。当然，辩证地看，20世纪80年代以来文化部门的“生产自救”实践，也显示出了其难以低估的积极意义。正是通过这些实践，市场机制的“优势”和“缺陷”才逐渐地得以显示和暴露，浙江省委、省政府以及一些市场经济走在前列的市地党委和政府，也才开始逐渐地意识到：不加区分地把所有文化领域都推向市场，乃是成问题的。
（二）从“文化事业”到“文化产业”和“公益性文化事业”
正因如此，从20世纪90年代中后期开始，浙江省委、省政府和一些地方党委政府开始初步地认识到对文化领域采取分类指导原则的必要性。在《浙江省文化发展规划（1996-2010年）》中，虽然还未出现类似于像“发展公益性文化事业和经营性文化产业”这样明确的表述，但已经提出，要“合理区分公益型、经营型、混合型等不同的文化类型，实行有区别的文化经济政策，既能充分发挥文化事业单位的积极性，又有利于各级党委、政府加强宏观管理。”《规划》还要求“各地要积极支持图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、新华书店、影剧院等公益性文化设施建设，建设用地可按国家土地政策给予优惠，并适当减免城市建设配套设施费。”
上述认识，也体现于浙江省一些市地制定的文化发展《规划》或《纲要》之中。比如，在《宁波市文化发展纲要（1996-2010年）》中，虽然未在明确地将公益性文化事业和文化产业从传统“文化事业”中剥离开来的前提下笼统地提出，“要切实改变目前文化事业投入总量偏少，比例偏低的状况”、“全市文化事业的投入要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政收入的增长幅度”，但已经强调，“要对图书馆、博物馆、文化馆、革命纪念馆和社科研究、文物维修、文艺创作等非赢利性文化公益事业在政策和财力上给予重点倾斜”。在《杭州文化发展战略和总体布局（1996-2010年）》中，则不仅提出要“发展现代文化产业，建立繁荣、健康的文化市场”，而且也提出要“繁荣群众文化”“大力发展社区文化”，尤其是提出要“逐步完善公共文化设施布局”。
在1998年的《杭州文化艺术跨世纪发展的思考和建议》中，杭州市文化局进一步提出，应把公共图书馆、博物馆、纪念馆、群众文化馆站、文物保护考古馆等确定为公益性文化单位，以社会效益第一，服务于公共文化事业，服务于人民群众。相应在公共财政投入上确保其人员工资和福利待遇，确保其公益性的文化事业经费。这种理念显然是相当超前的，它预示着不久以后浙江省文化建设的方向。
浙江省委、省政府以及市地党委和政府对市场机制在配置文化资源方面优势和不足的认识，乃是伴随着市场经济的发展而逐渐深化的。1999年12月，省委根据经济社会发展的新特点，在十届三次会议上，提出了“发展文化产业，建设文化大省”的战略目标。这是浙江文化建设的一个标志性事件。
虽然在建设文化大省战略目标中似乎仅仅突出地强调了“发展文化产业”而未突出地强调“发展公益性文化事业”，但是，将“发展文化产业”提升到前所未有的地位这种做法本身，已经意味着浙江省开始明确地在理论和实践上将文化产业发展从传统的“文化事业”发展格局中剥离出来。它不仅对于文化产业、文化市场的发展本身具有深远的意义，而且对于自觉地构建相对于文化市场、文化产业的公益性文化事业、公共文化服务体系也具有重要的意义。
把文化产业从传统“文化事业”中剥离出来的一个必然结果，就是自觉地重新定位不能被产业化的公益性文化领域的功能、发展途径。
这种新思路在2000年12月中共浙江省委常委会通过的《浙江省建设文化大省纲要（2001－2020年）》中得到了明确的表述。《纲要》不仅明确地提出要“正确处理文化事业和文化产业的关系，对不同的文化类型，采取不同的政策和管理方法”，而且也明确地提出要“加大公共财政对公益性文化事业的投入”。《纲要》提出的对不同文化类型，采取不同政策和管理方法的原则，在2001年5月出台的配套文件《关于建设文化大省若干文化政策的意见》中被进一步具体化。针对公益性文化事业，《意见》要求各级财政都要加大经常性投入，每年增长幅度不低于经常性财政支出的增长幅度。并明确省财政继续按省级宣传文化企事业单位上年上缴所得税的实际入库数列当年支出预算，纳入宣传文化发展专项资金，用于省级宣传文化单位技术改造、重点文化设施建设、精品创作、理论研究、人才培养、广播电视信号覆盖、图书发行网点建设、文物保护、新闻信息化工程等项目的补助和奖励。
显然，这些文化政策鲜明地体现了浙江经济社会发展的一种自然历史逻辑：在改革开放前期，浙江省公共财政大多投入到与改善经济环境有关的公共设施上，随着经济的迅猛发展，浙江省公共财政已经相对宽裕，政府终于开始有余力解决公共文化建设方面的欠账问题了。
毋庸置疑，改革开放以来浙江经济发展取得了举世瞩目的成就，但公共文化建设滞后于经济发展的现象却凸显了出来。在20世纪90年代中期，浙江已经成为在主要经济指标方面位居全国前列的省份。从1978年到1995年的17年间，全国经济效益指数平均每年增长6.0%，而浙江省年均增长率为9.8%，高出全国平均值3.8个百分点，增速居全国第二。其中人均国内生产总值由1978年的375元增至1995年的4754元，年均增长率为8.3%。
浙江人均国内生产总值则从1978年的327元升至1995年的8074元。按可比价格计算，年均递增13.0%，高出全国平均值4.7个百分点，增速居全国之首。浙江省人均国内生产总值改革开放前低于全国平均数，1995年升至全国第四位，此外，在这17年间，全国社会劳动生产率增长速度最快的也是浙江省，平均每年增长12.2%，高出全国平均值4.6个百分点。全国生活质量指数年均增长7.2%，而浙江的年均增长率则为9.1%，比全国年均增幅高出1.9个百分点，居全国增长速度的前两位。其中城镇居民人均生活费收入、农民人均纯收入、居民消费水平、每百人拥有电话机数等指标，浙江都居全国前列。