然而，也正是经济发展的巨大成就，强烈地衬托出了包括公共文化建设在内的公共事业建设方面的“滞后”。据“浙江社会发展现状与对策研究”课题组在《1992－1996年浙江社会发展状况》中的测算和评估，改革开放17年来，社会发展动量指数全国平均为140.8%，浙江省则高达221.2%，仅次于广东（233.2%）和上海（223.7%），居全国第三位。然而，浙江省社会发展之所以有如此高的增长速度，主要得益于经济增长的拉动。“在社会发展总指数中，增长最快的还是与经济发展直接相关的人均国内生产总值和人均收入等指标。由于这几个数值惊人的增长速度，再加上该指标权数较高，使得社会发展水平总数得分颇多。而社会结构和人口素质中一些指标指数增长则相对缓慢。社会结构指数全国17年平均增长3.1%，我省则不足平均增速。人口素质中受教育程度，人均拥有科教文卫体资源等增长缓慢，应该引起我们的高度重视。”
毋庸置疑，从纵向比较看，改革开放以来，浙江公共文化事业建设也取得了相当大的进展。比如，到1996年，浙江全省共有群艺馆2126个，比1990年增长4倍多，群艺馆和文化馆平均馆所面积分别比“七五”末增长36%和3%。有公共图书馆81个，公共图书馆藏书量达1549万册（件），比1990年增长22.35%，万人平均拥有公共图书馆藏书量有所提高。各级博物馆、纪念馆、陈列馆90家，文艺表演团体89个。有广播电台48座，广播和电视台的覆盖率分别达到82.1%和91.1%。但是，与全省主要经济指标已经位居全国前列形成鲜明对照，浙江公共文化建设并未领先于全国。对此，“浙江社会发展现状与对策研究”课题组在《1992－1996年浙江社会发展状况》中这样评估：“在文化设施建设方面，虽然近年进一步加大了力度，我省文化设施也有了较大的改善，但标志性的文化设施群尚未形成，我省至今没有全国瞩目的高档次、高品位的标志性文化设施。1994年，全省每万人口拥有的艺术表演场所、电影放映单位仅0.86个，体育场地3.86个，分别居全国19位、22位和18位。因缺乏资金，全省17个剧场危房的维修改造问题，‘八五’期间未能完成，达到文化部制定的文化馆舍面积3000平方米的标准馆要求的全省只有十分之一，未完成‘八五’计划中提出的十分之一的要求；全省图书馆危房问题仍然比较突出，‘八五’计划中提出的基本解决危房1万平方米，实际至今尚有24个馆为危房，总计面积约8100平方米。”
上述数据所体现出来的浙江经济发展与文化发展不平衡现象，与浙江省委、省政府的诊断也是相吻合的。早在《浙江省文化发展规划（1996-2010年）》中，省委、省政府已经指出，就浙江文化的整体情况来看，还存在着四个较为突出的问题。其中三个问题，就集中地反映了浙江经济与文化发展不平衡现象，即“与经济发展相对滞后，文化投入不足，欠账较多”；“与先进省份相比，我省文化优势不明显”；“与人民群众日益增长的文化需求不相适应，现有文化设施、文化产品、文化活动还不能满足人民群众多层次的文化生活需求”。
一直到20世纪末，这种现象也未发生根本改变，据《“九五”浙江发展报告（1996－2000年）》的表述，“尽管全省各级财政对公益性文化事业的投入逐年增加，但由于欠债太多，积存问题多、缺口大，特别是原有部分文化政策未能落实，影响了公益性文化事业的发展，相对于大文化范畴中的教育和科技，更显得滞后。据统计，1998年浙江省财政投入教育领域达581192万元，占当年财政总支出的20.3%，公益性文化事业总投入为30856万元，占当年财政总支出的1.08%；1999年公益性文化事业总投入为30761万元，占当年财政总支出的1.07%，低于上年度0.01个百分点。此外，体育场地建设资金投入也不足，场地数量偏少。浙江省体育场地数量列全国第16位，人均体育场地面积0.44平方米，列全国第23位，万人拥有体育场地个数3.7个，位居全国第22位；人均累计体育场地投资为34.60元，与发达省市的200余元相比差距甚大，与浙江经济强省地位很不相称。”
从1978年到20世纪末，浙江各个市地经济发展十分迅猛，但在同一时期文化建设投入并未相应增加。在这一方面，全国市场经济先发城市温州市的状况，显然具有代表性。温州是浙江省民营经济发展的典型，号称“民营之都”，以“温州模式”而闻名全国。改革开放以来，温州经济得到了快速的发展，国内生产总值由1978年的13亿元增长为1998年的680亿元，增长了19倍，年递增率为15.9%，其中民营企业创造的产值占全市国内生产总值的85%，占工业总产值的96%，上缴税收占全市财政收入的56.7%。温州民营经济中的许多行业在全国名列前茅，拥有相当高的国内市场占有率，如皮鞋占国内市场的20%，低压电器占35%，防风打火机占90%，眼镜占80%，等等。温州的民营经济形式多样，包括个体工商户、私营企业、股份合作制企业、以民间资本为主的股份有限公司和有限责任公司等。1998年，全市个体工商户约20万户，有限责任公司约17万户，股份有限公司为22万户，民营企业占全市企业总数的90%以上，涌现出正泰、德力西、天正、荣光、神力等一批科技型、外向型的企业集团，创立了一批全国驰名品牌。然而，与经济上的辉煌成就形成鲜明对照，在1998年以前，温州文化投入滞后于经济发展的现象却十分突出：“一个地处江心孤岛上的博物馆、一个破旧的图书馆、几家小电影院是当年温州勉强可以称得上的文化设施，身处社会主义市场经济前沿的温州虽然正迎来经济发展的春天，但其简陋破落、难以与城市发展相匹配的公共文化设施及文化事业也每每遭人指责。然而建设这些大型设施的资金筹措却并不容易，是温州市政府于1998年首次公开拍卖300个新增出租车营运权，将2亿元拍卖款全部用于青少年活动中心、博物馆和科技馆的建设，这才有了三年文化设施的竣工并投入使用。”
不仅文化建设滞后于经济建设，而且在文化建设内部公共文化建设也滞后于经营性文化的发展。如前所述，在文化发展领域，即使市场机制充分地发育和运作，缺陷也是十分明显的：市场经济倾向于漠视缺乏货币支付能力的弱势群体的文化需求。在市场经济条件下，人们往往注重市场价值而忽视那些无市场价值、缺乏赚钱效应的东西。当眼前经济利益与文化发展目标难以兼顾时，人们常常会舍弃后者而追逐前者。这一点在浙江改革开放以来的实践中，得到了相当程度的证明。在浙江区域市场经济孕育和发展过程中，那些与市场经济关系比较密切的经营性文化首先出现了繁荣，从而曾一度凸显了经营性文化与公益性文化发展的严重不平衡现象。在《1992－1996年浙江社会发展状况》中，“浙江社会发展现状与对策研究”课题组曾这样描述当时的情况：“文化领域的发展不平衡，特别是高雅文化发展缓慢，与日趋红火的通俗文化相比显得比例失调。在公益性文化与消费性文化的发展方面，这几年公益性文化发展相对薄弱，文化设施发展也不平衡，近年来，在我省的大中城市，乃至小城镇等人口密集地区，舞厅、卡拉OK 厅、夜总会发展很快，但在有些智力型、发展型的文化设施如公共图书馆、博物馆等的建设与发展仍不尽如人意。市场的发展和文学艺术的发展在存在一致性的同时，市场机制的自发作用，有可能更加有利于消费性文化和通俗文化的发展，而不利于公益性文化和高雅文化发展，更加有利于文化娱乐功能的发挥。促进文化多元的平衡发展，支持高雅文化的发展，任务艰巨。”这充分地表明，在市场经济条件下，文化市场能够通过价格的浮动等因素，发出灵敏的市场信号、形成有力的竞争机制，对文化市场的主体形成经常性的激励和压力，迫使文化企业不断地降低生产成本，优化文化生产要素的配置，提高文化产品的质量，以最大限度地去发展文化文化生产，形成具有竞争力的新的文化产品。然而，在文化领域市场又绝不是万能的，它在配置一些社会效益好却缺乏经济效益的公益性文化产品方面也会“失灵”。
正是在上述背景下，浙江省委、省政府形成了两种认识：一是伴随着经济高速发展、公共财政的相对宽裕，解决经济建设和文化建设“一手硬，一手软”的问题，已经成为水到渠成、迫在眉睫的事情；二是伴随着市场“失灵”的暴露，要把浙江省的经济发展优势、市场机制优势转化为文化发展尤其是公益性文化发展优势，不能仅仅依赖于市场经济的自发力量，而是必须将“无形之手”和“有形之手”结合起来，发挥政府在匡正市场“失灵”中的作用。早在《浙江省文化发展规划（1996-2010年）》中，已经指出“经济建设和文化建设是社会全面发展的两翼，经济是文化发展的基础，文化是经济腾飞的重要条件”，因此，“要在争创经济优势的同时，争创文化优势”。这体现了浙江省委、省政府的第一种认识。《规划》还提到要“合理区分公益型、经营型、混合型等不同的文化类型，实行有区别的文化经济政策”。这体现了浙江省委、省政府的第二种认识。当然，《规划》出台后不久（1998年），浙江省委经历了换届的过程。由于这一因素，事实上，浙江省真正开始着手解决公共文化建设方面的欠账问题，还是在《浙江省建设文化大省纲要（2001－2020年）》出台之后。
按照《浙江省建设文化大省纲要（2001－2020年）》确立的对不同文化类型采取不同政策和管理方法的指导思想，浙江省开始将原有的文化事业单位分成三种类型，并按照政事分开、政企分开、企事分开的原则，区别情况，实行分类改革。不具有面向市场能力的公益性文化单位属事业性质，按非营利性机构管理，财政给予必要的经费保障，同时深化内部管理制度改革，实行全员聘用制和岗位工资制。具有一定面向市场能力的公益性文化单位，保留事业单位性质，实行企业化管理，推行全员聘用制、合同制和岗位工资与效益工资相结合的结构工资制等适合本单位特点的人事、分配制度，给予财政专项或定额补助；根据发展需要，把有条件的也改制为企业。把经营性文化单位全部改制为企业，并着手建立现代企业制度。这些做法与后来的文化体制改革试点中的做法基本一致。
（三）从“公益性文化事业”到“公共文化服务体系”
从基本脉络看，改革开放以来中国文化领域经历了由政府“大包大揽”的“文化事业”发展模式，到不加区分地将所有的文化部门推向市场、在市场化的压力下被动地开展“生产自救”，再到把公益性文化事业和经营性文化产业区分开来实行分类指导、分类发展的原则。但是，在采取区分不同文化类型并实行分类指导原则以后，许多人尤其是一些领导干部仍然存在着一种错觉，即在市场经济条件下，文化产业发展任务应由企业和市场承担，而计划经济的模式会在某些文化领域保留下来，公共文化事业仍然应当一如既往地由政府“大包大揽”，直接由政府生产并提供。然而，实践已经表明，在市场经济条件下，文化领域那种“甩包袱”的做法，会导致公共文化部门生产的萎缩以及供给的不足，即使由政府部门直接生产和提供公共文化产品和服务，也同样无法解决“效率”问题。
因此，在把“公益性文化事业”从传统的、政府“大包大揽”的“文化事业”中剥离出来以后，还需要实施进一步地“剥离”，即需要把“公益性文化事业”从仍然带有计划经济剩余的内涵中“剥离”出来，并充入市场经济的内涵。显然，经过进一步“剥离”和“充入”以后，将更加突出在发展“公益性文化事业”过程中，加强公私合作，建立政府、市场和社会的伙伴关系。这种“公益性文化事业”，事实上在内涵上已经与“公共文化服务体系”重合。正是在这一意义上可以说，建设“公共文化服务体系”，乃是市场经济条件下发展“公益性文化事业”的一条崭新途径。
毋庸置疑，从计划经济下的“文化事业”到“公益性文化事业”，再到“公共文化服务体系”，不仅仅是表述上的变化，更重要的是，每一种新的表述，都意味着人们认识水平上的一次新的飞跃。而认识上的飞跃，又总是以实践发展为基础。浙江的实践表明，一个从传统文化发展模式中脱胎而出的公共文化服务体系，总是与市场经济的孕育和发展从而文化产业和文化市场的孕育和发展、“市场失灵”的暴露、文化体制改革的展开、政府职能的转变、民间社会力量的兴起等因素相伴随的。