书城政治公共危机管理通论
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第15章 公共危机预警管理(5)

2007年8月30日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,并于2007年11月1日起开始施行,标志着我国公共危机预警管理机制走向科学化和法制化管理阶段。《中华人民共和国突发事件应对法》全面规定了突发事件的内涵,确定突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则,并按照社会危害程度、影响范围等因素,将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。该项法律制度将“预防与应急准备”和“监测与预警”作为不同的管理内容进行区分。

在预防与应急准备过程中,明确规定国家应建立健全突发事件应急预案体系,包括部门和各地区应急预案的制定;规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容;安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设,合理确定应急避难场所;建立健全安全管理制度;建立健全突发事件应急管理培训制度;整合应急资源,建立或者确定综合性应急救援队伍;建立健全应急物资储备保障制度;把应急知识教育纳入教学内容;发展保险事业;鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具等。

在监测与预警过程中,该法则明确规定国务院需要建立全国统一的突发事件信息系统,县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。同时,也要建立健全突发事件监测制度和突发事件预警制度,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。一级为最高级别,并规定可当发出不同级别的预警时各地方政府应采取的措施和程序。通过“预防与应急准备”和“监测与预警”阶段的积极准备,能够有效地预防和控制公共危机的发生,是我国较为系统的预警管理机制构建的重要体现。

应该说,我国的预警管理机制经过这几年的建设已经有了很大进步,随着《中华人民共和国突发事件应对法》的实施,在各类公共危机的预防、行动措施和程序、责任的明确方面都得到了显着的改善。尤其对地方政府部门而言,以《中华人民共和国突发事件应对法》为指导,纷纷开始建立地方性突发公共事件的总体应急预案,有助于完善和推动我国各级政府公共危机预警管理机制的健全与发展。

2008年在雪灾、地震、“问题奶粉”事件、世界性金融危机等各种危机的影响下,政府不仅在公共危机应急管理实践方面积累了经验和教训,同时也大力推动了公共危机预警管理机制的建立,取得了较好的效果,逐步完善了我国公共危机预警管理体系,对维护社会稳定,减少社会经济损失起到了积极的作用,同时也提高了政府应对公共危机的能力与水平,在新的历史时期提升了政府的绩效素质和公众信任度。这些现实的成就主要可以归纳为以下几点:

第一,建立了公共危机应急管理运行机制,在法律层面上确立了公共危机预警管理的地位与作用。在《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中,把“预防与应急准备”和“监测与预警”放在首位。

不仅规定了监测、预测的责任主体和有关部门,同时也架构了应急的组织体系,倡导充分发挥专家和地方政府作用,争取对公共危机能够做到早发现、早报告、早处理。《中华人民共和国突发事件应对法》明确了公共危机预警的责任主体和组织体系,并在制度上为公共危机的尽早发现和解决提供有力的法律保障作用。

第二,确定了预防为主、预防与应急相结合的公共危机预警管理原则。以该项原则为主导,立足于建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响。公共危机的事前评估工作是公共危机预警管理的重要内容,也是一项考验管理能力和技术水平的综合工作。一方面需要信息沟通平台的建立,另一方面则有赖于有效的公共危机综合评估技术。2008年以来,我国各级政府加强了可能发生公共危机的突发事件评估的工作。一些地方政府也更为重视危机预防的评估管理工作,以减少公共危机的发生或减轻公共危机产生的影响。如浙江、福建、上海等地,在公共危机风险评估体系建设方面已有一定的效果。今后,公共危机的评估工作将成为公共危机预警管理体系的重要内容,也是衡量公共危机应急管理工作的一项指标,是政府绩效的一个组成部分。

第三,针对实际情况制定的各个行业、部门的应急预案,有助于在社会相关领域建立预警体系,增强相关部门的应急观念和认识能力。在对我国公共危机进行分类的基础上,建立了各种专项应急预案,如自然灾害类方面建立《地震应急预案》、《农作物生物灾害应急预案》;事故灾害类方面建立《火灾事故应急预案》、《电网重特大事故应急预案》;公共卫生事件类方面建立《动物疫情应急预案》;社会安全事件类方面建立《粮食安全应急预案》等,有助于在社会相关领域建立预警体系,增强相关部门的应急观念认识和能力。这些专项预案对各个行业部门建立适合自己行业情况、具有针对性的、具体的预警机制有着十分重要的意义。

第四,严格规定危机预警的发布,有利于公共危机的预防和社会的稳定。

公共危机不同于一般危机。与现代政府的责任和社会公众的诉求相适应,公共危机预警的发布一方面体现了责任政府的内涵,另一方面也有助于维护公众的知情权,体现了公民社会的诉求。《中华人民共和国突发事件应对法》规定了可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。并根据不同的级别规定了地方政府应采取的措施及应承担的责任。西方发达国家在公共危机预警管理机制构建过程中明确规定政府具有公开危机信息的责任。我国通过法律的形式确定公共危机预警发布的内容、程序和责任,为完善公共危机预警管理机制提供了有力的保障。2008年雪灾、地震的实况直播,及时公布受灾信息,以及“问题奶粉”事件信息的及时公开,对于减少伤亡损失起到了关键的作用,大大减轻了公共危机产生的消极影响,从而维护了社会的稳定与信心。

第五,强调公共危机预警管理的责任,有利于公共危机的平息和社会正常秩序的恢复。《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》对公共预警管理的责任进行了明确规定。包括建立预警管理体系的责任、通报突发事件信息的责任、建立危机事件监测体系的责任、进行宣传培训的责任、定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果的责任等等。公共危机预警管理是在很大程度上考验政府管理能力的一项管理职责。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒曾举过一个例子。他们认为传统的官僚政府专注于提供服务以便与各种问题作斗争。于是,为了对付犯罪,政府拨款雇佣更多的警察;为了与火灾作斗争,它们购买了更多的消防车。它们称之为这就是“提供服务”。由于受到政府财力等各种因素的限制,政府提供“这种公共服务”的规模受到了越来越多的限制。在戴维·奥斯本等人看来,预防问题的产生本身就是政府的责任,是以预防为导向的公共服务的实现形式。在21世纪的今天,这种特殊的公共产品与服务已成为衡量政府能力与绩效的一项关键指标,是政府责任的综合体现。我国通过法律的形式强调各级政府在公共危机预警管理方面具有明确的责任,规范了地方政府行为,这对于预防危机、管理危机,公共危机的平息和社会正常秩序的恢复都具有重要的意义。

当然,虽然我国公共危机预警管理已取得了一定效果,但从总体看,同西方发达国家相比,我国公共危机预警机制的建设相对还比较落后,基本处于摸索和试验阶段。如公共危机的预警机制的系统性还不强,在观念上不论是政府还是其他社会组织有时甚至把危机预警同危机处理等同起来,在制度、组织建构上尤其在技术方面仍然有许多可改进的地方。

第一,有待于建立统一、专业的社会综合安全预警监控机构。SARS传染病事件后,我国开始重视危机应急管理和紧急救援,各个部门都做了不少预案,对公共危机管理的组织体系作了大致的规定,包括领导机构、指挥机构、工作机构;市、县(市)应急组织机构;专家组建设等。虽然以政府及其有关部门作为应急处理的集中部门,能够最有效地调动社会资源应对危机。但是,公共危机的预警所涉及的专业领域并不是行政工作可以完全替代的,仅仅依靠各个部门、行业的预警机制和应急预案也不足以支撑整个社会的预警系统。在全球化时代,涉及现实社会各个领域的“综合性危机”的爆发频率升高,因此很难迅速而明确地判明各类公共危机的性质及所涉及的领域。这就需要不同危机预警监控机构之间的迅速、高质量的沟通。

但现在的危机应急组织体系的核心成员都散布于政府各个部门或机构,彼此间缺乏足够的默契,很难从全局上把握危机发展态势,制定科学的应急计划,这将会大大影响我们应对危机的反应速度。因此,建立一个统一的社会综合预警监控机构是公共危机预警机制的完整架构的组织起点。正因为这样,建立这样一个以政府为主导的、独立的、统一的、专业的、社会综合安全的预警监控机构是非常必要的。建立这样一个预警监控的专门机构,借助于专业的预警监控技术和人才,不仅可以有效地协调现有预警领域的预测、监测工作,还可以调整并不断扩大各预警领域,避免出现社会综合安全的预警真空地带。成立这一机构,也能够缓解政府各部门应对公共危机的综合压力,提高政府部门的办事效率。公共危机的预警是分行业,分部门进行的,但实际发生的危机常常需要多部门来共同应对的“综合性危机”,这样的组织形式尽管具备了行政权威的力量,但在技术上和实际沟通方面仍存在很多缺陷。

第二,没有建立完备的信息系统,存在技术执行的难度。计算机信息系统的发明运用,给管理工作增添了新手段。信息时代管理绩效的提高很大程度上也取决于这种新技术的运用,在美国,甚至社区都已建立起社区信息中心,收集和反馈各种信息,以利于提高服务水平,提高管理绩效,也保证了社区信息及时传达到有关机构。因而,预警监控机构要充分利用现代信息技术,组建完备的信息网络以更加准确地做好监控预报工作。直至目前,我国在技术上还没有建立起对社会信息进行及时反馈的信息系统,这对预警监控机构和政府部门来说都会是个技术障碍,给危机的预警分析的技术执行增添了难度。

当然,即使在技术手段完备的前提下,也不可忽视一些非技术因素(如政治因素、心理因素等)的影响。信息系统的不完备,影响我国建立更加完善的公共危机的预警机制。

第三,专家和社会中介组织优势作用的充分发挥有待于提高。《中华人民共和国突发事件应对法》第二章第三十四条和第三十六规定,国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和馈赠,并鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才,开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。

不可否认,在公共危机的预警和应急管理的实践中,政府必须占主导地位。但由于政府社会公共事务的扩大化和管理机构的有限性,社会危机信息不可能随时随地被发现,而这对危机预警来说是非常重要的。就社会整体治理发展趋势来看,社会中介组织和专家在预警管理方面的优势作用还需要进一步提升。一方面,我们要依靠专业的预警监控机构,借助信息手段以便随时监测、监控;另一方面,要借助专业技术人员和社会中介组织,通过专业分析和民众反馈来达到预警机制的健全性。我国近几年来社会中介组织发展迅速,治理能力也相应提高。以浙江省为例,作为一个民营经济大省,很多经济领域和企业管理领域的危机,行业组织的自行发现、反应和解决起到了重要的作用。如鞋类行业协会对鞋类企业的生产运行具有专业眼光,更容易发现问题和反映问题,能较好地解决一些内部引发的冲突与危机,有助于提高中介组织的治理能力。