当今世界，随着国际形势和社会结构复杂化程度的加深和信息传播速度的加快，各国政府都面临着挑战，各种危机层出不穷，如何维持一种稳定的状态，已成为各国政府的核心任务，公共危机管理也成为各国政府的关注焦点。
而在公共危机管理过程中，对公共危机的应急管理是公共危机管理的重要组成部分。对公共危机应急处理的及时性和有效性从根本上决定着公共危机管理的有效性。公共危机管理的体制由预警机制、应急机制、责任机制等构成，其制度的健全与否决定了公共危机管理的有效性。我国现阶段公共危机管理体制还在不断健全和完善发展过程中。因此在现阶段，建立公共危机应急管理机制，对于处理危机、应对危机和解决危机具有十分关键的意义，也可以称之为是公共危机管理中的关键环节。
第一节公共危机应急管理概述
面临同样性质的公共危机，采取不同的应急管理会产生截然不同的效果。
公共危机应急管理的及时、有效和充分程度，是政府“公平、公正、责任”的服务理念在公共危机中的体现，也是衡量现代政府能力的一项指标。诚如前面所述，现代社会是一个充满风险的社会，政府应对公共危机是政府作为管理者的首要责任。而政府应对公共危机的应急管理能力则凸显出构建服务型政府、责任型政府、效率型政府的价值。
一、公共危机应急管理的含义
应急，原指当发生紧急事件时，采取各种措施应对紧急事件，以减少紧急事件造成的危害。所谓公共危机应急管理，是指通过建立健全各种管理机制以及采取各项技术来应对各类公共危机，使公共危机造成的危害降低到最小程度。公共危机应急管理，本质上也是一种应急，其关键点在于需要一整套管理机制来确保公共危机的应急不是盲目的，而是有系统、有组织、有目的的。
公共危机往往具有突发性、紧急性、危害性、不可预见性的特征。发生公共危机时，如果没有一套系统可行的公共危机应急管理体系，就可能会发生应急不当，甚至造成更为严重的后果。反之，系统有序的公共危机应急管理体系不仅能在最短时间内排除危机，同时也有助于建立政府的公信力，促进社会和谐、稳定与发展。
二、公共危机应急管理的特点
公共危机应急管理需要通过建立、健全各种管理机制来应对各类公共危机，使公共危机造成的危害降低到最小。这样，明确公共危机应急管理体系的基本特点与内容，就有助于构建科学、合理的公共危机应急管理体制，从而指导公共危机应急管理的实践。
世界上许多国家和地区，在受到社会突发事件的威胁时，都会立即启动自己的应急处理机制。公共危机应急管理是在危机萌芽或发生之后政府所采取的一系列措施。在应急管理过程中，各国政府可以采取形式各异的方法，但在本质上还是具备了很大的共同性。如具备统一的指挥以充分动员各类组织和力量，政府、社会等各方面的积极参与，具备组织整合、资源整合、行动整合能力的一体化系统，利用现代高科技手段等等。从西方一些主要国家公共危机应急管理的做法和经验看，现代公共危机应急管理及其体系要具有以下一些主要特点：
第一，政府部门与社会形成良好的互动，在公共危机发生时能够互相协作共同应对危机。应急组织系统通常由政府部门和各种社会组织共同组成。其中社会组织包括非政府公共组织、新闻媒体、企业商会、各种公民自发组织等。
政府部门包括各级政府、警察、消防、军队以及其他单位等。其中，政府部门应当起到核心与协调作用。例如，美国的联邦应急管理建立的应急反应体系分为联邦与州的两级制，这有利于及时反映基层需求，实行灵活应变的资源调度，不致因庞大的官僚体系导致效率低下。
第二，必须建立统一的应急管理体制和独特灵活的应急组织体系。应急管理体制指的是应急体系内的机构设置、职能分配、责任对象等各种关系以及运作关系。首先，应急管理体制应当分工明确。不同的应急部门、层级都应当具备明确的任务。其次，应急管理体制应当具备统一指挥。由于各个部门和层级都有其明确任务的范围，因此很容易形成各自为战的状态，从而失去处理危机的最佳时机。最后，各个部门之间保持密切的联系，尤其在危机应急之时更应如此。例如以“联邦应急方案”为代表的美国应急体系强调对紧急事件既要做出协调一致的反应，同时也要通过独特的应急功能进行模块划分，形成整体的国家应急网，具有立体化的特征，以确保应急体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。在我国广西南宁市就已经建立了“社会应急联动系统工程”。
这个系统利用集成的数字化、网络化技术，将110报警服务台、119火警、122交通事故报警台及12345市长公开电话，纳入统一指挥高度系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调，使统一应急、联合行动成为现实。
第三，建立现代化的应急支持保障系统。现代应急管理体系必须有信息、技术、物质、资金、人才等各方面的支持保障。及时准确地收集、分析和发布信息，各种处理技术，应急物质的保证和调动，以及应急管理所需要的各方面人才都是政府科学决策和早期预警有应急的前提，主要表现在：（1）树立危机管理绩效评估的理念，确立危机管理的绩效标准。随新公共管理运动在全球的兴起，世界各国普遍开展了以绩效、服务、质量为核心理念政府改革运动。尤其是绩效导向的政府管理改革逐渐深入到政府管理实践中。以美国《政府绩效与结果法》为代表，绩效管理与政府绩效评估已成为政府管理改革的一项重要内容。它要求政府管理活动以绩效为导向，注重服务质量与结果，通过绩效评估来衡量政府的过程、行为与结果。危机管理应急是现代政府的一项重要职能，也需要通过科学确定绩效标准来进行危机管理绩效评估，以促进危机管理应急走向科学化和规范化。（2）明确危机管理的专业化和流程发展方向。
随着公共危机的不断升级、政府管理的改革创新、公民期望的与日俱增，公共危机管理逐步向管理团队和应对措施的专业化、管理环节的流程化方向发展，以期达到节约成本、优化资源配置和效益最大化的目标。（3）应用高新科技。
现代高新科技的引入改变了原先通讯信息技术落后的局面，在最大程度上实现了公共危机应急管理的有效性。网络、卫星监测、全球定位系统等一系列技术及其国际前沿的管理方法技术，在公共危机管理领域的应用广泛，是公共危机应急管理专业化的主要工具与手段。
第四，拥有健全的应急管理法律法规体系。公共危机应急管理机制是应对突发事件的回应，因此在早期多以快速的行政手段应急；而后提上立法议程，经过严格的法律程序定制立法；进而指导应急机制运作，并且在实践中修改完善。以美国为例，1803年的国会法案为灾难立法提供了依据；此后自然灾难不断，通过的特别立法逾百，正式立法随之跟进。此外，美国政府现行的《全国紧急状态法》（The National Emergencies Act）于1976年经过国会通过。该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。这就使美国的应急管理有了比较可靠的法律依据与保障。
第五，高效可靠的现代化信息系统。现代社会越来越离不开网络和信息，加强危机管理，建立应急机制迫切需要建立高效可靠的信息系统。信息系统在危机管理体系中承担非常重要的职能，是危机信息管理系统的神经系统。
其主要功能是为决策者提供及时、准确的情报，同时向民众传递适当的信息。
既要让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化决策环境。从这一意义而言，媒体起着重大的作用，而能否对媒体进行有效而富有弹性的管理是与民众沟通是否有效的关键。
良好的信息系统使危机事态中的信息沟通顺畅，同时又避免社会情绪的动荡，为危机的解决创造了一个良好的社会心理氛围。
第六，政府有效的强制干预措施。通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，理顺各方关系，是许多国家应对突发灾难的共同做法。法国的紧急卫生事件应急体系是各个国家中实施卫生安全做得最好的。其国家传染病防治体系建立在“强制申报”、“死亡统计”、“国家传染病防治中心”和“监测网络”基础之上。其措施以预防为主，因而近百年来该国一直未出现传染病大规模流行。为严格规范在紧急情况下政府对紧急权力的行使，法国在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限，详细规范在紧急状态时政府与公民间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又对这一权力加以限制，以保障公民不因紧急事件的发生而使其一些基本宪法权利遭到侵害。
由于公共权力和公共资源的优势，政府及其所属的部门在公共危机应急管理中扮演着主体角色。因此，公共危机应急管理也被称之为“政府应急管理”。国内有学者指出，在公共危机管理过程中，现代政府扮演着“科学决策者、信息发布者、社会力量发动者、主动作为者、常态管理者和系统思考者”的角色。建立一个科学有效的公共危机应急管理体系，在很大意义上需要政府管理方式创新和管理能力提升，无论是信息网络建设、政府强制干预还是政府与社会的良性互动，都需要政府积极转变管理方式，转变政府职能，促进公共危机应急管理体系的建立。
三、政府应急管理的一般过程
公共危机往往具有潜伏期、形成期、爆发相持期和消退期。针对不同的阶段，政府应急管理由三个部分组成：预警：应对和恢复。在这三个阶段，政府应当采取适当适时的应对措施。美国学者科纳指出，公共危机应急管理的过程与性质在很大程度上取决于当地的经济和社会条件，在很多情况之下，危机过程甚至就仅仅是个经济方面较量的过程。因为在应急管理过程中，尤其是突发性公共事件，需要耗用地方政府和大量社会资源。因此，政府应急管理的过程不仅仅体现为一系列可见的步骤和程序，也包括很多潜在的复杂因素。
1.准备
准备（preparedness），是指危机发生之前或者危机发生后的第一时间，政府为了消除突发事件出现的机会或降低危害程度所做的各种准备性工作。在预警机制检测到某种特定的或潜在的公共危机之后，政府就应当进入准备阶段。这个准备阶段不同前期的预警工作，是为进行特定的危机应对而采取的准备措施与相关策略。在这一阶段，一般的准备工作包括：（1）制定简单的容易理解的沟通计划。公共危机应急往往是突发性的，在应急管理过程中的沟通可能比一般的管理沟通更为困难，心理压迫也相对比较重。因此应急管理沟通应该是简单的，使人容易理解的，以便于及时有效的沟通。（2）信息收集、分析与形势评估。首先要保持信息渠道的畅通以及信息的真实度，这是决策的基础。信息收集的来源主要有：大众媒体，突发事件的现场报告与第一手资料，实地调研。收集到信息之后，对它们进行快速的分析，评估现存危机的严重程度以及演化方向，以及造成的伤害程度。（3）人员上的准备。第一，根据危机的不同性质与种类，调集相关政府官员、专家学者以及其他人员组成统一的指挥中心。第二，进行合理的可提供危机应急服务的人员训练和素质提升，尤其是社区应急队伍建设，确保公共危机发生时社区队伍人员能发挥自救的功能，最大程度上降低危机产生的危害。第三，在全国或地区范围内组织和发展受到训练的志愿者队伍，使之能够积极配合危机应急工作，辅助公共危机的各项措施。（4）物质上的准备。能够提供存储物资的清单，保障公共危机应急的物质和设备，即科纳所说的公共危机应急的经济条件。
2.应对
在完成信息以及人员准备之后，马上正式启动危机应对管理（response）。
这个阶段政府的措施有以下五个方面：（1）授权。授权对象为应急指挥中心。统一的指挥中心相对日常机构有两个好处：一是能够提高快速反应能力，节约时间；二是具有较强的组织动员和协调的能力，充分利用各方资源。