书城政治公务员制度新解
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第13章 公务员的权利与义务(4)

在这里,“国家的安全主要包括:国家的领土、主权不受侵犯;国家的政权不受威胁;国家的社会秩序不被破坏;国家的秘密不被泄漏。国家的荣誉是指国家的荣誉和尊严,它主要包括:国家的尊严不受侵犯;国家的信誉不受破坏;国家的荣誉不受玷污;国家的尊严不受侵犯;国家利益的范围十分广泛,对外主要是指国家政治、经济、文化、军事等方面的权利和利益;对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。”

公务员应当“维护国家的安全、荣誉和利益”义务的核心要求就是忠于国家,也就是说,作为公务员,无论是在对内执行公务过程中,还是在对外交往过程中,都要站在国家和政府的立场上,一方面要保证自己的每项工作和每个行为不会危害国家的安全、荣誉和利益,另一方面要抵制他人危害国家安全、荣誉和利益的言论和行为。

(五)服从命令的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是:公务员应当履行“忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第二十七条的规定,一切国家机关“实行工作责任制”。

这项义务包括了“忠于职守”和“服从命令”两项基本要求,这两项基本要求是科层制组织固有本性的表现,是宪法规定“实行工作责任制”的具体要求。“忠于职守”的义务要求公务员在执行职务时,应当专心于职务工作,尽职尽责地完成本职工作。换句话说,公务员必须把全部工作时间和职务上的全部注意力用于职务的完成。忠于职守是任何职业的一项基本要求,公务员从事的是公共职业,是为全体国民服务的,应该具有公共职业精神和公共职业意识,而这种公共职业精神和公共职业意识是在职业化的环境中慢慢养成的。

“服从命令”的义务要求公务员在执行职务的过程中,必须遵从上级依法作出的决定、决议、指示(令)、通告(知)等一般性命令和针对特定公务员的个别性命令,以保证行政事务执行的统一性和效率性。一般性命令是上级行政机关或其领导人发布的对下级行政机关及其公务员普遍适用的决定、决议、指示(令)、通告(知)等,个别性命令是上级行政机关或其领导人针对特定的下级行政机关或特定公务员发布的决定、决议、指示(令)、通告(知)等。一般性命令通常以书面形式发布,个别性命令可以书面形式发布,也可以书面形式发布,发布一般性命令的上级不仅仅指直接上级,而且指具有指挥命令关系的各层上级机关及其领导人员,接受一般性命令的下级也是如此,但发布个别性命令的上级通常指直接上级。上级的命令应当具有合法性,具体来说有三个方面的要求:第一,权限要合法,即上级不得在自己法定职权范围以外发布命令;第二,内容要合法,即命令的内容不得与宪法和法律的规定相冲突;第三,程序要合法,即命令发布的时间、要素、格式等不得与相关法律规定的程序相冲突。

需要注意的是,法律没有为法官和检察官设定服从命令的义务。因为在现代的国家权力结构设计中,公务员是政府的“奴仆”,法官和检察官则是法律的“奴仆”。公务员的职务被设计在等级性的行政体系中,上级的意图通过这种体系得以贯彻实施。为保证统一且有效地执行国家行政事务,公务员必须要服从上级命令,对上级负责。法官和检察官的职务被设计在独立性的司法体系中,法律的适用和解释通过这种体系得以实现。为排除干扰,实现法官和检察官独立地履行职责,必然要求法官、检察官在执行职务时只服从法律,只对法律负责。行政体系既有指挥命令职能又有行政监督职能,而司法体系只有法律监督职能而没有指挥命令职能。

(六)保守秘密的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是:公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第五十三条的规定,中华人民共和国公民必须“保守国家秘密”。同时《保守国家秘密法》第三条规定:“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”

公务员不得泄漏国家秘密和工作秘密,而不论这些秘密是在职务内获得的还是职务外获得的。有些秘密的保密期是相对长的,只要没有解密,公务员在脱离公职系统后,仍然需要履行保守秘密的义务。国家在通过法律为公务员设定保守秘密的义务时,需要正确处理以下两对矛盾:一是公务员保守秘密的义务和公民享有知情权之间的矛盾,二是公务员保守秘密和依法作证两个义务之间的矛盾。

解决第一对矛盾,要求国家通过法律明确规定什么信息是国家秘密,要求国家机关通过规章制度明确规定什么信息是工作秘密。若不对“秘密”范围做出严格的法律界定或行政指定,一则会加重公务员的义务负担,二则可能侵犯公民对公共事务的知情权。另外,一旦某种信息公开或者泄漏出去,给国家机关或者法院在判断是否泄密上增加了难度。有关秘密的理论有两种观点,即形式秘密观点和实质秘密观点。形式秘密观点认为,法律只对国家明确规定的秘密才加以保护,公务员只需履行保守法定秘密的义务;实质秘密观点认为,法律只对那些具有实质性保护价值的秘密才给予保护,公务员必须履行保守实质秘密的义务。形式秘密观点能给公务员清晰的秘密概念,但指定秘密范围却加重了立法者的负担;实质秘密观点要求公务员根据所持价值观做出判断,自然加重了公务员判断秘密的负担,同时也加重了法院对“泄密”案件判断的负担。一般来讲,各国在保密法或情报信息公开法中采用形式秘密理论对秘密范围进行界定。就我国的情况来看,国家秘密在保守国家秘密法中有明确的规定,问题主要在于如何规定“工作秘密”。

公务员在履行法律规定的作证义务时,如作为法定证人或鉴定人等需要公布职务上的秘密事项时,依法作证的义务与保守秘密的义务就会发生冲突,法律在为公务员设定保守秘密的义务时应该考虑到这一点。解决这一对矛盾仍然需要法律对此作出明确的规定。

保守秘密的义务是各国公务员制度的普遍性规定。例如,英国规定:“公务员不准滥用其在公务活动中获取的信息,也不准在没有允许的情况下泄漏同政府往来的机密信息或来自他人的机密信息。公务员不准以拒绝采取或规避来自内阁各项决议的形式,或是以将其用公务员身份所获得的未经授权的、不适当的或未成熟的信息在政府部门以外泄漏出去的形式来设法破坏政府的各项政策、决议和对策。”

(七)保持操行的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是:公务员应当履行“遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德”的义务。

保持操行义务的本质是要求公务员不论职务内外,要重廉耻,不得有失信于人民的行为,重点是要求公务员知廉耻。因为公务员是全体国民的服务员,不仅应当成为守法的楷模,而且应当成为道德的楷模。只有知廉耻,才能够遵守纪律,恪守职业道德和遵守社会公德,才能够不失信于民。从表述上看,这项义务包括“遵守纪律”、“恪守职业道德”和“模范遵守社会公德”三个方面的内容,实际上它有着十分丰富的内涵,具体来说主要包括以下几个方面:品行端正,不得以权谋私或假公济私;保护民众的利益,不得滥用职权侵犯群众利益;尊重民众和下级,不得压制批评和打击报复;恪守职业道德,培育公共职业精神;诚实对待民众与上下级,不得弄虚作假;勤俭节约,不得挥霍公款,浪费国家财产;遵守社会公德,讲究礼貌和卫生,不得对民众无礼,更不得参与或支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动。

社会的稳定与发展进步依赖良好的社会信用体系,政府信用体系在社会信用体系中处于核心和基础地位,而政府信用体的形成依赖于全体公务员的认真履行保持操守的义务,这不仅是中国,更是世界各国、各地区公务员制度的共同特点。

(八)公正廉洁的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是:公务员应当履行“清正廉洁,公道正派”的义务。

公正清廉义务包括“清正廉洁”和“公道正派”两项基本要求。“清正廉洁”要求公务员不贪不贿,自守自律;“公道正派”则要求公务员办事公平公正,为人刚正不阿。在公正清廉义务的两项基本要求中,重点是“清正廉洁”,因为不能做到清正廉洁,就谈不上公道正派,也就是说“清正廉洁”是“公道正派”的前提。这项义务也可以纳入保持操行的义务中,不必单独列出,但立法者考虑到我国目前以至今后一段时间仍然处于转型期,吏治腐败仍是一个十分严重的问题,特将其单列一款以示重视。

(九)其他法定义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是:公务员应当履行“法律规定的其他义务”。

这项义务不同于前面的八项义务,它不是一项具体的义务,而是一项兜底性质的义务,是前述八项具体义务不能涵盖的且由其他法律规定的公务员义务。这是由于考虑到公务员职业性质的不同,公务员法无法详细列举不同公务员的特定义务的缘故。例如《检察官法》第八条第二项规定:检察官应当履行“履行职责必须以事实为根据,以法律为准绳,秉公执法,不得徇私枉法”的义务,《法官法》第七条第三项规定:法官应当履行“依法保障诉讼参与人的诉讼权利”的义务。

应当注意,公务员义务属于法定义务,“其他义务”也必须是由法律规定的,除立法机关外,任何机关都无权擅自给公务员设立其他义务,否则就是违法行为。

三、公务员的法律责任

当公务员不依法履行或不履行法定义务时,必须承担一定的法律责任,主要有:

1.身份处分,即丧失公务员身份。

2.行政处分,即承担行政责任,包括名誉、职级等处分。

3.赔偿责任,即管理特定财务的公务员因故意或过失使所管财务遭到损失,或因执行公务不当给行政相对人带来财产损失的,则往往需与国家机关共同承担。

4.刑事责任,即公务员对其职务犯罪要承担刑事责任。

四、我国公务员权利与义务的思考

公务员制度在我国尚处于建立和发展阶段,随着改革开放的深入,我国的经济和社会发生了深刻的变化,同时,公务员的权利和义务在形式和内容上也发生了诸多变化。因此,顺应时代潮流,探索我国公务员权利与义务的变化趋势,对建设有中国特色的公务员制度有着重要意义。

1.公务员的职务常任权受到挑战

我国公务员制度的确立,是为了解决权力过于集中、行政效率低下、领导干部终身制的问题。一方面,要求保证非领导类公务员的职务常任权;另一方面,要打破干部“能上不能下”的局面,解决干部终身制问题。

(1)聘任制——职务常任权的挑战

1997年底,四川公安厅与四川省省委组织部、四川省人事厅一道,开全国风气之先,在各级公安机关中层和中层以下领导和非领导人员中推行聘任制,受聘人员聘任期满后职务自然解除,按规定重新参加竞聘;落聘人员按待岗处理,待岗期间参加统一组织的学习培训,学习培训后可进行试岗;待岗、试岗后仍不能被聘任的,劝其调离、辞职或予以辞退。

(2)引咎辞职——领导干部终身制的突破

2000年,中组部在深圳龙岗区等地试行了“处级、科级干部引咎辞职和投票表决制度”。该区制定《关于处级领导干部引咎辞职的暂行规定》,规定处级、科级干部由于个人能力不够,自身行为不当或因工作失误造成较大损失或影响的,不宜继续担任领导职务。这个制度推行不到一年,已经有两位处级干部因为工作不力调离了原先的工作岗位。

2.中基层公务员的决策和执行权应有所加强

中基层公务员承担着行政管理的主要任务,政务的推行、具体事务的执行由他们负责。中基层公务员手中是否拥有对具体事务的决策权和执行权,直接关系到政府工作的效率。我国原有的集权体制,权力过于集中,影响了广大公务员的积极性,造成效率低下、官僚主义现象严重。因此,应该给予广大公务员对具体问题的决策权和执行权。

3.公务员应增加申报财产的义务

早在1995年,中共中央办公厅、国务院办公厅就联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,首次确立了要求党政领导干部申报收入、接受监督的制度,对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都做了规定,构建了我国财产申报制度的基本框架。它对惩治腐败起到了一定的作用,但也存在明显的缺陷和不足。第一,申报主体范围有限。就行政机关来说,对县级以下乡、镇基层政府负责人没有规定,其实他们最接近群众,有相当大的权力,很容易产生腐败行为;对申报主体离退休后一定时期内的收入申报缺乏规定;对申报主体近亲属收入申报缺乏规定。第二,就申报内容而言,只规定四项收入申报而不是财产申报。事实上,申报财产应包括动产和不动产,有债权,也有债务。第三,在申报时间方面,只规定了现职申报,缺乏就职申报和离职申报。第四,没规定公开申报主体的申报资料。可见该规定存在诸多缺陷,还不能满足党风廉政建设的需要。因此,建立公务员财产申报制度十分重要。