书城政治公务员制度新解
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第16章 公务员的职位与级别(3)

因此,我国公务员职位类别的具体划分为:

1.专业技术类职位

专业技术类职位是指机关中从事专业技术工作,履行专业技术职责,为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。与其他类别职位相比,专业技术类职位具有以下三个特征:一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性。二是专业技术类职位与其他职位相比具有不可替代性。三是技术权威性。这种权威性体现在技术层面上,为行政领导的决策提供参考和支持,最终的行政决策权仍属于行政领导。根据上述特征,专业技术类职位首先体现为行业特有专业的技术岗位,如公安部门的法医鉴定、痕迹鉴定、理化检验、影像技术、声纹检验,国家安全部门的特种技术、特种翻译,外交部门的高级翻译,海关的商品归类、原产地管理专家职位,卫生系统的疾病控制专家等职位。其次,还包括一些社会通用性专业的技术岗位,如专门从事工程技术、化验技术工作的职位。需要指出的是,机关工作大多需要一定的专业知识,许多职位还需要一定的专业技术知识,但并不是需要专业技术知识的职位都是专业技术类职位,专业技术类职位与需要专业技术知识的职位不是一个概念。

划分和设置专业技术类职位主要是为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯,吸引和稳定机关不可或缺的专业技术人才,激励他们立足本职岗位,成为本职工作的专家。我国从加入世贸组织后提高政府应对国家贸易摩擦的能力看,设置专业技术类职位也是势所必须。加入世贸组织后,关税壁垒逐步取消,“技术性贸易壁垒”这种非关税措施将成为保护国家经济利益的主要手段。政府中专业技术人才的能力,从一个方面体现了一个国家保护国家经济利益的基本能力。

划分专业技术类职位是国外公务员实行分类管理的一般方法。美国于1923年根据当时的《职位分类法》,将各部机关职位分为五类,其中第一类就是专门技术类。这就是至今大量科学家等专业技术人才充斥其政府的主要原因,英国将专业技术类公务员界定为具有专门的职业训练的公务员。英国政府于1968年建立了统一的职位结构体系,其中包括科学类、专业技术类等11类,试图克服专家有职无权的缺陷。亚洲的许多国家一般在行政之外设置专业技术类职位,并采取了有所区别的管理。如巴基斯坦的专业技术类职位是指取得院校专业技术资格的职位,包括医生、工程师、计算机程序编制员等。新加坡专业技术类职位包括医生、教师、工程师、律师。韩国则设立科学技术类职位。

2.行政执法类职位

行政执法类职位是指政府部门中直接履行监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类职位的本质特征。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比,行政执法类职位具有下列特点:一是纯粹的执行性。只有对法律法规的执行权,而无解释权,不具有研究、制定、解释法律、法规、政策的职责,这一点,与综合管理类职位的区别尤为明显。二是现场强制性。依照法律、法规现场直接对具体的管理对象进行监督、处罚、强制和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门,且只存在于这些政府部门中的基层部门。

划分行政执法类职位,有利于为基层执法公务员提供职业发展空间,激励他们安心在基层做好行政执法工作。在我国,基层一线行政执法队伍将近200万,是社会管理与市场监管职能的直接履行者,是政府形象的窗口,是老百姓接触最多的公务员群体。基层执行部门的机构规格低,绝大多数处于科级以下,但公务员队伍的基数较其他部门要大得多,这就导致了一线执法公务员队伍的职业发展空间狭小。根据统计,70%左右的基层一线执法公务员只有办事员和科员两个职业发展台阶,有人兢兢业业工作一辈子也难以得到晋升。长此以往,必然会影响基层一线执法公务员的积极性。设置行政执法类职位,还有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督。规范行政执法类职位,严格其任职资格条件,可以更好地规范执法行为,更好地提高一线行政执法队伍的专业化水准,更好地落实执法责任追究制度。

设立行政执法类职位具有现实可行性,一些执法系统比较健全的岗位责任体系与不断成熟的信息化管理手段为设置行政执法类职位提供了基本条件。对行政执法人员特有的管理制度,如持证上岗制度也为对行政执法人员实行专门管理打下了基础。

3.综合管理类职位

综合管理类职位则是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大,是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

4.法官、检察官类职位

目前公务员队伍中除上述三类职位外,还有法官、检察官类职位。该类职位分别行使国家的审判权和检察权,具有司法强制性与较强的专业性,与其他类别职位的性质、特点有一定的区别。按照法官法、检察官法的规定,法官、检察官在等级、义务、权利、资格条件、任免程序、回避等方面的管理也与其他类别公务员有所区别。考虑到法官法、检察官法对法官、检察官的职务设置已有原则规定,故《公务员法》在“职务与级别”一章没有单独将其列出来。《公务员法》第三条规定,法律对“法官、检察官的义务、权利和管理另外规定的,从其规定”。这可以视为对法官、检察官类的明确。《法官法》、《检察官法》与《公务员法》是特别法与一般法之间的关系。法官、检察官总的来说要执行《公务员法》的规定,但法官法、检察官法另有规定的,按它的规定执行,这种管理方式比较符合实际。

5.其他类别职位

以上类别并没有穷尽和终止公务员职位类别的划分。以后根据实践的需要,还可能划分为新的类别。因此,《公务员法》明确规定:“国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。”作出这样的授权,是为进一步完善职位分类制度预留制度空间。同时还规定,各职位类别的适用范围由国家另行规定。这里的“国家另行规定”,是指中央层面的规定,是指法律、行政法规以及中央一级公务员主管部门规章的规定。

三、公务员的职位设置

职位设置是指对机关职能进行逐层分解的基础上,根据编制限额等要素确定具体职位的工作。这是职位分类在机关中的具体实施和落实。职位设置为公务员的录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础和前提。

在我国,作为某具体的机关在进行职位设置之前,必须首先确定机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例,这项工作在我国属于机构编制管理工作,但它是职位设置的前提与限定因素。职位设置是编制管理与公务员管理的衔接点。

机关设置公务员职位所依据的四大要素为:一是职能,职能是机关职能的微观载体,是人和事有机结合的基本单元,机关的职能要分解落实到各个职位上去,这样也就是赋予每个公务员具体的工作职责与工作任务;二是规格,机构规格限定了职位的最高职务层次;三是编制限额,编制限额决定了职位数量,编制数量就是职位数量;四是职数及结构比例,所谓职数是指某一职务的具体数量,如处长2名、副处长4名等,结构比例是指各层次职务的结构比例,包括领导职务与非领导职务的结构比例。

职位设置的最终要求,一是明确各个具体职位的工作职责,明确具体工作任务,落实岗位责任;二是要确定任职资格条件,明确具备何种资格的人才能担负该职位的职责。前者是明确需要干什么,后者是明确需要什么人来干。职位设置工作最好要制定职位说明书,即说明每一个职位的工作内容、职责、工作标准、任职资格条件及有关事项的综合性书面文件。

公务员的职务

一、职务类型

依据标准不同,可以将公务员职务区分为不同的职务类型。对西方国家来说,依据职位类别,特别是依据职系,可以将公务员职务区分为若干职务序列。在分类制度比较完善的国家,如果职位类别包括多个职系,有多少职系就有多少职务序列。如英国1971年公务员职位分为10个类别,18个职务序列,由此形成18种职务类型。我国公务员分类制度没有职系的划分,只有职位类别的划分,这是与西方分类制度的一个区别。我们是根据“职位类别”与“是否承担领导职责”这两个标准来区分职务类型的。

我国《公务员法》第十五条规定:“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”既然公务员职位类别分为综合管理类,专业技术类,行政执法类,法官、检察官类,就应该设置综合管理类职务序列,专业技术类职务序列,行政执法类职务序列,法官、检察官类职务序列。目前按照职位类别划分的标准形成四种公务员职务类型。若国务院将来再增加职位类别,则相应再增加职务类型。比如,如果增加驻外外文机构公务员类,则应相应增加驻外外交机构公务员职务序列。

根据公务员是否承担领导职责,将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类。领导职务是指在中央和地方各级行政机关中,具有组织、管理、决策、指挥等职能的职务,领导职务负有领导职责;非领导职务根据工作需要设置,是实职,但不负有领导职责。但较高层次的非领导职务公务员,可协助同级领导职务公务员工作,或经授权可以负责协调某一方面的工作。各级非领导职务的设置规格,不得高于所在部门的领导职务。设置非领导职务,必须严格执行国家有关规定,担任非领导职务的具体人选,按管理权限报批。增设非领导职务,主要是为了适应各级机关某些职置位特点的需要,不仅有利于解决部分德才表现较好、工作时间较长的国家公务员由于领导职数少而在职务上难以晋升,在待遇上不平衡的问题,而且还有助于减少领导职数,并吸引大批优秀人才进入国家公务员队伍,保障国家公务员队伍的稳定,而且也有利于克服“官本位”,减少行政领导职数,提高行政效率。

二、职务序列

职务序列是以责任大小、工作难易程度、任职资格条件的不同所区分出的从低到高的职务层次,形成机关的层级结构,也为公务员提供了职业发展的阶梯。职务序列包括职务层次与职务名称两个基本要素。据此,我国公务员的职务序列主要有:

1.公务员领导职务序列是各类公务员的共有职务序列

领导职务序列的职务层次是统一的,包括从国家级正职到科级副职的十个领导职务层次。分别为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。无论是综合管理类,还是专业技术类与行政执法类的领导职务,都可以在这十个职务层次中找到相应的位置。但绝不意味着所有类别都要设置这十个层次的领导职务。设哪一层次的领导职务,根据工作需要和机构规格确定。

综合管理类领导职务名称根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。例如,《宪法》第八十六条规定,国务院由下列人员组成:总理,副总理若干人,国务委员若干人,各部部长,各委员会主任,审计长,秘书长。这就是国务院组成人员的职务名称。