第三,加强管理,全程服务。吊庄移民白始至终都是在各级政府组织的有效管理之下进行的,从项目计划,移民人员的确定,到完成迁移和在迁入地安置等,无不在各级政府的组织管理之中,正是这种有效的管理确保了迁移工作的顺利进行。政府管理主要是给移民提供全过程的服务,如给移民搬迁提供车辆,统一组织盖房、平田整地,给予农业技术指导和培训等。这种服务对移民顺利完成迁移,尽快适应新的环境起着重要的作用。
2.对“两县共管”的分析
在政府对吊庄移民进行有效管理的过程中,尤其值得一提的就是创造性地实行了吊庄建设在相当长的一段时间内由迁入县和迁出县“两县共管”。
两县共管的提出,是为了避免由于旧的条块分割体制造成两不管的大量麻烦。在以往的移民搬迁中,返迁率高的重要原因之一,就是移民管理机制的不完善,出现“两张皮”的现象。例如迁入地政府以及基层管理干部难以与移民群众沟通,了解情况和深入。群众都有一定的困难。移民群众也感到人地生疏,许多现实困难难以克服,无法进行正常的生产生活,加之周边环境的不适应,很容易打道回家。这样容易造成移民工程的失败和人、财、物的浪费。宁夏吊庄移民所开创的两地共管制,正是为了有效地对移民搬迁安置进行管理。吊庄由迁出地政府选派当地干部带领移民群众在新的土地上进行开发生产建设,这样迁出地的干部熟悉了解移民的情况,便于组织移民生产生活,并使移民搬迁资金可得到有效的管理。从移民群众来讲,觉得还是老家的领导,从感情上易于接受,从而减少或消除他们因人地生疏而怕到新地方没人管的后顾之忧。十多年过去了,两地共管作为宁夏移民政策中的一个创举,的确很好地发挥了作用,也完成了它特定的历史使命。
随着吊庄移民的深入,吊庄开发区已走上稳步发展的道路。
“两地共管”已失去了他原有的地位和作用。例如,迁出地对移民社区这块“飞地”的管理往往鞭长莫及,因空间距离而缺乏时效性。
在具体管理上,如资金的借贷与使用,教育工作的开展以及治安管理等多方面都出现两地扯皮的现象。两地共管的优势逐渐被诸多的弊端所取代。为了吊庄移民社区更好地融合于川区属地,以促使在吊庄开发中已安心扎根的近30万移民群众更好地发展生产,脱贫致富,走上与川区各县人民共同富裕的道路,自治区政府1999年决定除隆湖开发区外所有吊庄移民区交由属地县市管辖,变两地共管为属地一方管理。于是,两地共管制基本完成它的过渡性使命,而退出管理体制,但它曾经做出的贡献却并未因其退出就被抹杀。
(三)移民投资的效益显着
1.投资少规模大
(1)投资省
据世界银行调查,国外移民费用平均每人1万美元。国内青海龙羊峡水库建设,移民2.9万人,费用1.3亿元人民币,人均4480余元。三峡库区移民第一批4万人,预计投资1.2亿元,人均3000元左右。但据统计,实际移民投资远远超过这个数字。在2000年三峡库区向沿长江、沿海地区移民中,人均投资高达30000元。
相比之下,宁夏吊庄移民成本很低,据统计平均迁移一人并稳定解决其温饱,国家只需投资350余元。就12处县外吊庄而言,已配套开发耕地26万亩,建房3.6万间,移民近12万人,累计投资8867万元,人均投资近740元。仅芦草洼开发区15年累计投资1984万元,移民2.8万人,人均708元,配套开发耕地6.2万亩。
可见吊庄移民真是花钱少办事多之举。
(2)规模大
从上世纪80年代以来,在国务院扶贫领导小组的直接指导下,在全国各个贫困地区都组织了不同形式的移民搬迁,解决那些自然环境极端恶劣、人口密度过大、土地严重超载的绝对贫困的问题。而实践证明,也只有移民搬迁才是解决“一方水土养活不了一方人”的极端贫困的惟一出路。在广西壮族自治区,1993年曾进行了较大规模的移民试点,有领导地组织了2万人的迁移,涉及百色、河池两地9个县191个贫困乡镇。通过试点,广西自治区作出全面计划安排,在1997年前,完成人均耕地在0.3亩(合0.02平方千米)以下的20万人口的易地移民开发工作。其中,位于桂西山区、右江横贯区的百色地区就有11.4万人口属于这类情况。
福建省1994年也开始实施“造福工程”,即计划用7年时间(1994-2000年),将生活在极端贫困的偏僻山区的10万贫困人口,搬迁到生产生活条件比较便利的行政村或在公路沿线重建新村。
在整个“三西”地区扶贫移民开发工程中,除宁夏之外,在甘肃中部的定西、河西也实施了扶贫移民工程,国家在河西、河套及黄河两岸水利资源丰富、土地面积辽阔的可垦土地上,安置了大批贫困人口。据统计,“三西”建设中甘肃移民搬迁人口五十多万,宁夏则有28万人,但在计划移民数中宁夏大约只相当于甘肃的一半。
从以上分析可看出,无论是从整个“三西”地区,还是从全国范围来看,宁夏吊庄移民的规模都是很可观的。
宁夏西海固吊庄的规模大还表现在移民返迁率极低。由于坚持了自愿原则和政府的大力扶持,移民群众绝大部分选择了迁入地。这当然与吊庄移民的顺向性和川区较先进发达经济地区的拉力密切相关的。
2.见效快,脱贫率高
自1983年以来,宁夏在引黄、扬黄灌区创办移民基地23处,开发土地60万亩,移民近30万人,移民中80%的农户人均纯收入超过1000元。总体来看:
(1)移民吊庄初具规模,宜垦荒地基本开发就绪
按照开发一片、利用一片的原则,经过十几年的开发建设,移民在荒滩上建起了自己新的家园,凡已开垦的荒地,基本兴建了配套水利灌溉设施,架设了农电线路,成立了行政管理机构,具备了基本的生产生活条件。
(2)移民安置工作进展顺利,多数群众生活逐年改善
移民工作由刚开始的“要我迁移”变为后来的“我要迁移”。例如,6处县内吊庄已分别成为同心县、海原县、固原县的重要粮食生产基地和率先脱贫的示范乡、村。5处县外插户吊庄移民的生产、生活已接近老灌区大多数群众的水平。一些起步较早且管理好的县外吊庄不仅解决了温饱,还在致富奔小康方面创造了经验。
在山区农业全面丰收的1996年,县外吊庄人均纯收人1006元。
人均有粮456kg,均高于原籍人均收入和人均粮食占有量。隆湖移民吊庄人均纯收入高达1400元,人均有粮400kg,约有20%的移民人均纯收入超过2000元,远远超过隆德县人均纯收入878.13元的水平。
(3)初步达到了“以川济山,山川共济”的目的
移民吊庄从根本上解决了贫困地区一部分群众的绝对贫困问题,促进了社会稳定,增强了民族团结。尤其从生态效益方面来看,通过移民减轻了迁出地人口对生态的压力,为恢复生态和水土保持提供了契机,为山区退耕还林种草,创造了有利条件。
与此同时,对迁入地黄灌区来说,通过移民的人力资源与该区水土资源的结合,有效地治理了荒漠化、盐碱化的土地,使不毛之地变成米粮川,荒无人烟之地变成新型村落,并使边缘荒漠地带得到了有效的控制和治理。移民开发形成的绿洲,在改善生态环境的同时,一定程度上调节了区域小气候,造成了良性循环的次生自然环境,为可持续发展初步奠定了基础。
四、移民迁徙的顺向性
移民搬迁流向的合理性与顺向性,是西海固吊庄移民成功又一重要经验。
(一)移民流向的合理性
古今中外由政府组织的移民搬迁先例很多,有成功的经验也有失败的教训。就移民行为本身来说,成功的标志就是定居。这种定居是通过适应新的生产生活条件和社区环境的过程,而达到移民的安居乐业和与迁人地文化的融合。如果移民人口不能稳定安居于迁入地,返迁回流,就将造成政府投入的损失和迁移的失败。新中国成立后几十年间,作为政府行为的人口迁移不少,类型也很多。其中部分库区移民返迁率很高,而知识青年上山下乡、干部下放劳动一类的人口迁移几乎是全部返城。这些人口迁移的失败是多种因素造成的,包括经济、社会、政治等多方面的教训。
相比以往移民的教训,西海固吊庄移民是成功的。其成功的原因主要有:
1.移民吊庄顺民心得民意
实践证明,经济因素是影响移民迁入决定的最重要的因素之一。收益一成本论认为移民的迁移行为是一种投资行为,当收益大于成本时才会形成迁移决定。也就是说,一个人选择迁移的条件是通过迁移将能获得的货币收益的现值总额大于迁移的货币成本。而经济效益的获得必须要有充分的物质条件作为保证,那就是迁入地应该具备能够得到效益的环境与资源条件。这就意味着迁入地必须要有比迁出地更优越的资源配置。如果迁入地不具备能够得到效益的环境与资源条件,对移民就不具备吸引力,就不能形成移民的主体能动性,那样移民将不情愿和不选择迁移。
在中国所发生的人口迁移许多是由政治原因引起的。如知识青年上山下乡,口号是“接受贫下中农再教育”;干部下放劳动目的是为了改造思想,与工农结合。此外反“右”及文革中的对干部、群众的政治迫害所进行的人口迁移,都是不考虑移民的意愿的政治行为,因此也是违背客观经济规律的。这类政治移民往往是从城市迁往农村,从富庶的江浙等东南地区迁往较贫困的西南、西北、东北等边远地区,属于一种逆向性人口迁移。一直到十一届三中全会以后,通过知青返城,冤假错案的平反等才使这类不合理的移民流动得到了纠正。
宁夏吊庄移民是政府组织南部山区贫困人口向北部川区及山区的扬黄灌区迁移,进行开发性生产,使贫困人口从中受益,实现反贫困的目的,这是一件为山区人民造福的事业,是一件好事。宁夏南部山区自然环境极其恶劣。一方面山地、塬地与河谷地相间,山大沟深,使人们生产生活极为不便。另一方面干旱风沙,严重缺水,自然灾害频繁;还有一些阴湿高寒地区,年均气温5.1℃。严酷的自然条件,土地资源和水利资源的匮乏,对农业生产和人民生活造成严重的危害。而宁夏移民开发迁入地新区良好的自然资源对移民有强烈的吸引力。土地、水和阳光的充足正是山区贫困农民梦寐以求的。
首先是良好而开阔的土地。引黄灌区和扬黄工程流域约400万亩平坦而土质好的荒地,从农业生产角度讲,很适合大规模开发和生产。经过移民群众的开垦,很快就可以收到效益。其次是丰富的水利资源。水是人类赖以生存的基本条件,是农业发展的命脉,宁夏引黄灌区已有两千多年的开发历史;尤其是60年代初期,青铜峡水利枢纽建成提高了水位,使灌区有了充足可靠的水源,从而使灌区面积大为增加。扬黄灌溉区地处清水河流域,固海扬水设计解决10万人、20万头牲畜的饮水问题,还要灌溉38万亩土地,仅这一项工程开发的水浇地,就超过西海固几十年来发展水浇地的总和。目前,扬黄灌溉已投入使用,不仅解决了10万多群众和30多万头牲畜的饮水问题,而且配套开发水浇地26.7万亩,产生了很好的灌溉效益。再次是充足的光热资源。对于长期生活在六盘山区高寒阴湿地带的贫困农民来讲,干爽和阳光又是他们渴望的。
通过移民搬迁,长期被贫穷困扰的山区农民获得了土地,有了水利灌溉。他们不仅获得了可靠的生产条件,有了稳定的收入,从此不为衣食所困,而且改善了自己的生存环境:一靠近城镇,二交通便利,铁路、公路纵横。面对可观的效益和美好的未来,移民群众的心在动,观念在变,西海固移民吊庄真正形成了一种移民顺向性迁徙。
2.管理的科学与完善
在组织管理方面,如果措施不得力,也可导致移民搬迁出现问题。以水库工程移民为例。新中国成立后共修建86000多座水库,工程移民达1000万余人。在这些庞大的水库移民人口中,曾有许多人返迁。所谓“水库不倒,移民不老”。其中山东东平湖水库移民返迁率占第一位。东平湖水库实际迁移27.83万人,返迁人数23.61万,返迁率高达84.8%。事实上,水库工程移民国家资金投入是比较大的,但为什么效果往往不好。究其原因,移民的组织管理是一个关键。
其一,工程移民,水库区占用了迁出地移民原本的居住土地。
库区建设是国家基本建设的需要,但对于移民群众个人来讲,要蒙受一定的损失。因此政府在组织移民搬迁过程中,首先应做好动员工作,其次要为移民搬迁提供较好的物质条件,如搬迁资金的到位,迁入地的选择,使移民减少后顾之忧,保证移民到新环境后生产生活条件有保障。