学者薛明也指出：1990年以来，平均每个病人的门诊医疗费和住院医疗费均以超过20%的速度上涨，高于城乡居民家庭人均收入的增长，在一定程度上加重了居民就医的经济负担。他进一步指出，造成医疗费用增长较快的原因是多样的，其基本趋势为：①医疗费用增长过快，高于城乡居民家庭人均收入的增长；②医疗费用构成中，药费所占比重有所下降，但仍占50%左右；③不同级别医院医疗费增长不同，但构成基本相同；④地区不同，医疗费增长速度不同。
中国科学院院士、中山大学肿瘤防治中心主任曾益新认为：“医疗改革目的就是解决看病难看病贵问题。而要解决这一民生问题，最关键的两点就是‘建立基本医疗保障体系’和‘基层医疗机构的完善’。‘基层医疗机构的完善’特别是‘初诊医疗机构’的建立，是整个医疗体制改革是否成功的关键之处。因此，所有医疗体制改革的措施都要围绕着这个工作重点来实施。其中最重要的因素就是两个：硬件的建设与合格的医护人员的到位。”
经济学家萨缪尔森和诺德豪斯在巨着《经济学》中曾给“医疗保健”下了一个“永不消失的问题”的“魔咒”。从现实情况看，这一“魔咒”应验了。医疗保健体制的完善是一个长期的、复杂的、艰巨的历程，但正如党的十七大报告提出：“坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开和营利性与非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”这正是整个“中国特色社会主义卫生发展道路”的内涵。
2.2中国多层次医疗保障体系的建立
“健康是公民的基本权利”。使所有社会成员都能公平地享受医疗保障是各国政府义不容辞的责任。中国现行的公费医疗和劳保医疗制度缺乏对医院和个人有效的约束机制，造成医疗资源的大量浪费，国家和企业承担的负担加重。由于社会经济发展战略和生产力发展水平的制约，中国目前不可能建立全民统一的医疗保障制度。所以，应建立符合社会主义市场经济发展进程、适合不同群体要求的医疗保障制度。尽管多层次的医疗保障体系内部结构参差不齐，社会不同群体之间的医疗保险待遇也有所差异，但却可以在现有条件下，做到使每一个社会成员在发生疾病，尤其是身患重病时有所依靠和指望。因此，建立和完善多层次的医疗保障体系是我国短时期内医疗保障制度建设的最佳选择。
2007年3月10日，在全国政协十届五次会议举行提案办理情况通报会上，卫生部副部长陈啸宏谈到建立多层次医疗保障体系时指出：“一是加快推进新型农村合作医疗，到2008年基本覆盖全体农村居民，并逐步提高筹资标准，增强保障能力；二是加快扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面，尽快覆盖到城镇正规就业人员；三是采取政府补助与个人缴费相结合的办法，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险制度，为城市少年儿童、非就业人口和进城务工农民等提供大病医疗保险；四是完善城乡社会医疗救助制度，逐步扩大救助面、扩大救助水平；五是积极发展商业医疗保险，满足中高收入群体的医疗保险需求。”
2.2.1建立多层次医疗保障体系的必要性
(1)建立多层次的医疗保障体系是提高医疗资源使用效率，满足城镇职工不同层次的医疗保险需求的保证
随着人们生活水平的提高，健康意识的增强，人们对医疗的需求也逐渐增多。不仅有治疗疾病的需要，而且有强身健体、购买各种保健营养药品的需要。因此，必须建立多层次的医疗保障制度来满足人们不同的医疗需要。如果企图由一项医疗保险制度来满足包括保健在内的所有医疗需求，一方面政府和企业无法承担过高的医疗费用；另一方面加大了医疗费用控制和管理的难度，更易造成医疗资源的严重浪费，使得有的人医疗消费满足过度，有些人的疾病又得不到治疗的现象更为突出。这不仅不能消除公费医疗和劳保医疗的弊端，反而使其“雪上加霜”，更无法适应社会主义市场经济的要求。这与医疗保险改革的方向是相背离的。由于人的健康状况各不相同，患病的概率也各不一样，有些患大病、重病的人确实需要花费大量的医疗费用；有的人群更容易患病，如退休职工。如果强行用一种单一的保障水平低的制度来代替另一种保障程度高的制度，势必会导致一些有客观需要的人群的医疗得不到保障，给医疗保险体制转换带来困难。老年人由于身体不断衰老，抵抗力下降，除了生病的概率大之外，一旦得了病，病情大多比较重，所需的医疗费用也较高。大多数老年人都是因疾病在医疗抢救无效的情况下辞世的。因此，老年人身体状况，决定其医疗需求更加迫切、广泛和特殊。这些都要求我们应针对老年人口这一特殊的医疗消费群体给予更多的关注，提供多层次的适合他们特点的医疗保障措施。对于现在的退休职工来说，还不仅仅如此，由于在传统医疗保险体制中，政府或企业把职工医疗的费用都包下来了，因而，发给职工的工资中就不包括这部分资金，同时职工也没有为自己将来看病积攒医疗费的意识。如今要在这种无积累、无准备的情况下过渡到新的医疗保险制度，他们在经济上和心理上都很难适应。因此必须根据各个群体的客观需要建立多层次的医疗保障制度，即用一个多层次的医疗保障体系来代替单一的“全包型”的医疗保险制度。
(2)建立多层次的医疗保障体系是由医疗需求本身难预测、高风险的特点决定的
与其他需求相比，医疗需求更具有事前的不确定性。人们对自己何时患病是难以预测的，不可能像购买其他商品那样，对购买时间、数量、品种都可以事先做出安排。但是一旦疾病发生，患者就无法加以选择，哪个时候看病、做哪些检查、吃哪些药、进行怎样的治疗都只能由医生根据病情来确定。这些特点使得医疗保险的提供既有必要，又带有很大的风险。由于人们对疾病一般无法预测，在平时身体好的时候很少想到自己会生病，在自己年富力强的时候人们也很难自觉地为满足自己将来年老的医疗需求而储备足够的资金。这就需要外力的推动，一方面强化人们对疾病的认识；另一方面在医疗资金上给予帮助。医疗保险制度的建立，正是将人们不自觉的医疗资金筹集行为用制度的形式规范起来，同时，企业和社会也承担起相应的职责。此外，也正是医疗需求事先的不确定性和事后的无法选择性，使医疗保险风险尤其是老年人的医疗保险风险巨大。任何一种单一的保险制度都无法承担这一风险。因此，为了分散医疗保险的风险，也只能建立多层次的医疗保障体系。
(3)建立多层次的医疗保障体系也是社会医疗保险本身的性质和经济发展水平决定的
社会医疗保险不仅具有强制性，而且具有普遍性，即要对符合条件的所有人口普遍实行医疗保险。同时，由于目前我国还处于社会主义初级阶段，社会生产力水平不高，综合经济实力不强，各地经济发展、居民收入也不平衡，不少企业效益欠佳，职工收入偏低，企业改革和政府机构改革还在不断深化，我们还不具备向所有城镇劳动者提供完全医疗保障的能力。也就是说，在目前生产力水平不太高的情况下，我国的社会医疗保险只能解决大多数人普遍出现的疾患，保障大多数人的基本医疗。而对发生概率相对较小的疾病，以及特殊人群的不同层次的医疗需要，社会医疗保险是无法解决的，只能通过其他医疗保险途径来解决。
这样既能调动其他保险主体的积极性，又能减轻政府的压力，同时还可以满足人们在基本医疗保险之外的其他医疗需求。
2.2.2建立多层次医疗保障体系是中国医疗改革中重要的一步
我国的医疗保险制度是随着社会经济的发展而不断变化的。20世纪80年代以来，随着经济的发展和改革开放的深入，特别是我国经济体制从计划经济向社会主义市场经济的逐步转型，传统的医疗保障制度日益显露出机制上的弊病，改革成为历史的必然。经过多年的改革探索，目前，我国已基本确立了新型的城镇职工医疗保险制度框架。这一改革的过程大致可以分为三个阶段。
第一阶段：1992年以前，以控制费用为中心，对公费、劳保医疗制度进行改革与完善。
1985年以前，主要针对需方，实行费用分担措施。例如，个人要支付少量的医疗费用，即所谓的“挂钩”，但各地分担的比例不同，一般为10%~20%。此后，职工个人的费用意识有所增强，在一定程度上抑制了对医疗服务的过度需求。1985-1992年，重点转向对医院进行控制，加强对医疗服务供方的约束。所采取的主要措施有：①改革支付方式，将经费按享受人数和定额标准包给医院，节支留用，超支分担，激励医院主动控制成本和费用开支；②制定基本药品目录和公费医疗用药报销目录，以控制药品支出；③加强公费医疗和劳保医疗的管理，即提供经费的政府和享受者所在单位等，都要承担部分经济责任。除此之外，一些地区还建立了大病统筹制度，即以地区和行业为单位，由企业缴纳保险费，形成统筹基金，对发生大额医疗费用的患者给予补助，使医疗保障的社会化程度有所提高，企业之间互助共济、分担风险的能力有所增强。这些措施对控制医疗费用的迅速增长，缓解经费紧张和企业之间的不公平现象，起到了一定的作用。
第二阶段：1992-1998年，城镇职工医疗保险制度改革试点。1992年，广东省深圳市在全国率先开展了职工医疗保险改革，从而拉开了对我国职工医疗保障制度进行根本性改革的序幕。党的十四届三中全会决定提出：要在我国建立社会统筹和个人账户相结合的医疗保险制度。为加强对医疗保险制度改革工作的领导，国务院成立了职工医疗保障制度改革领导小组。1994年国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进行了试点。1996年国务院办公厅转发了国家体改委等4部委《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在58个城市进行了扩大试点。
经过几年的试点，各地的改革取得了初步成效，也逐步暴露出一些深层次的矛盾和问题。一是一些试点城市筹资水平偏高，财政和企业负担比较重，基金征缴困难，导致覆盖面窄，企业参保率低，加大了试点工作的难度大。二是医疗机构改革和药品生产流通体制改革滞后，医疗资源配置不合理，医疗行为不规范，药品价格虚高，这是造成医疗服务成本高，费用支出难以控制的主要原因。因此，必须从制度的改革和机制的建立上来考虑我国城镇职工基本医疗保险制度的建设。
第三阶段：1998年以来，全面推进医疗保险制度改革。1998年11月，国务院在北京召开全国医疗保险制度改革工作会议。同年12月14日国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，这是国务院在总结各地试点工作经验的基础上做出的重大决策。《决定》明确了医疗保险制度改革的目标、任务、基本原则和政策框架，要求在全国范围内建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度。由此，我国城镇职工医疗保险制度改革进入了全面发展的阶段。
虽然在《决定》中没有明确提出建立多层次医疗保障体系，但仔细分析可以看出，《决定》所涉及的城镇职工基本医疗保险制度是城镇多层次医疗保障体系的主要组成部分。建立除基本医疗保障之外的其他的医疗保障制度实际上是落实《决定》的配套措施。如果没有其他医疗保障制度的配合，城镇职工基本医疗保险制度是很难建立和有效运作的。同时，城镇职工的医疗保障也是不健全和不完备的。
1998年12月国务院颁发的《决定》是在总结1994年国务院4部委下发的《关于职工医疗制度改革的试点意见》(即九江、镇江试点方案)，1996年国务院4部委下发的《关于职工医疗保障制度改革扩大试点意见》(即50多个城市的扩大试点方案)的经验，考虑我国经济不太发达的国情的基础上形成的。新的医改方案的基本走向是：社会医疗保险只保障职工的基本医疗，尽管在基本医疗中也强调了个人的责任，至于其他的医疗需求只能由另外的医疗保障制度来满足。据此，在方案设计上，它一方面沿袭了前两个试点方案中“个人账户与社会统筹”相结合的基本改革框架，建立了由单位和个人共同负担的筹资机制；另一方面，更进一步强调“低水平，广覆盖”的原则，强调社会医疗保险的有限责任。这主要体现在以下几个方面。