1.2.3 政治与行政关系论
政治与行政的关系其实经历了3个阶段。最早是前工业化时期的行政政治化阶段，工业社会进入了非政治化行政阶段，后工业社会回到了政治化行政阶段。第一个阶段的行政完全是一种统治行政而非公共行政，政治与行政不分，行政政治化，行政乃政治化行政，行政是阶级统治的工具，表现为强政治弱行政。第二个阶段的行政对意识形态的关注很少，政治哲学重视经济自由，出现了文官制度，行政效率重视机械性效率（技术性效率），政府功能呈现弱政治强行政特征，行政学一度从政治学中独立出来。第三阶段的行政效率除了技术性效率外，更重视社会性效率，行政奉行以平等和公平为核心的新自由主义政治哲学，呈现再政治化特征，不过这时的政治化行政与最早的政治化行政不可同日而语。
政治与行政关系的最早阐述发生在20世纪初，1887年威尔逊提出了行政学，主张政治与行政二分，但对政治与行政的关系没有深刻论述；再之前，行政包含在政治之中，没有单独的行政概念，行政管理是政府管理。1900年，古德诺出版《政治与行政》一书，对政治与行政的关系进行了深入阐述。古德诺对政治与行政关系的论述代表了长期以来学术界的主流。
据古德诺的《政治与行政》，政治与行政关系可以表述为：①政府主要功能就是两种，也就是政治与行政，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；②政府的两种功能并不能在政府机构之间完全分开，也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。③政治与行政必须协调。通过政治对行政的适度控制实现协调。控制形式有政府体制内控制，也有政府体制外控制。英国是政府体制内控制，内阁向议会负责；美国是政府体制外控制，立法与行政分开，但都受政党控制。无论是哪种形式的政治对行政的控制，都有一定限度。为了找出限度，古德诺把行政分为两大类，一类是司法行政，一类是政府行政。“国家意志应该由某种多少独立于立法的机关来解释。这种非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。”（古德诺）古德诺把政府行政细分为“执行的功能、准司法的功能、统计的和半科学的功能”。在政府行政中，执行功能应当受政治的控制，其余都应保持相当的独立性。④政治与行政是统一的。“一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。”（古德诺）按照马克思主义的观点，政治与行政同为上层建筑，从本质上说，行政是政治的重要组成部分。二者在实践中往往是难以完全分开的。在处理政治问题时，必须考虑到行政执行，考虑到行政可能对政治产生反作用而致力于国家意志的表达；在处理行政问题时，必须考虑政治对行政的影响。正如新公共行政学派的代表人弗雷德里克森指出的，影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，乃是政治。政治与政策制定有关，行政与政策执行有关，政府职能既有政策的制定也有政策的执行，政治与行政是统一的。政治与行政是政府为实现自身功能所进行的实现国家意志活动过程的两个环节，二者相互依存。没有国家意志的表达，就谈不上国家意志的执行；没有国家意志的执行，就没有国家意志的表达。
政治与行政并不是完全对等的关系，往往是政治优先行政从属，因为表达国家意志的政治组织是由公民直接或间接授权形成的，政治正当性较高，而执行国家意志的政治组织是执行政治系统决策的权力系统，地位相对较低。
1.2.4 区域公共管理理论
行政区公共问题变为了区域公共问题。“迈入21世纪，世界全面过渡到信息社会和知识经济时代，经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的浪潮汹涌。民族国家或地区诸多的传统‘内部’社会公共问题与公共事务，变得越来越‘外部化’和‘无界化’，跨国或跨行政区划的‘区域公共问题’大量滋生，并有复杂化、多元化和规模化之态势。”“从我国来看，随着社会的转型和体制的转轨，那些曾经禁锢于行政区划的公共问题也逐渐突破管辖区的刚性束缚而向更广阔区域渗透和释放，从而衍生为错综复杂的区域性公共问题。因此，从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战。”
区域公共问题的出现催生区域公共管理。和谐社会的建设有赖区域公共问题的解决，“以往一个国家和一个政府进行的单边公共行政已经力不从心，无法面对大量的‘区域公共问题’，如何生产和供给‘区域公共物品’，解决区域经济发展中的投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等区域公共问题，成为区域政府所面临的严峻挑战”。区域公共问题的解决需要区域公共管理。
区域公共管理就是国外所称的区域治理。“区域公共管理研究发轫于欧美，在国外学界一般称之为‘区域治理’研究，其理论源流可追溯到20世纪早期诞生的区域经济学，后来融会了政治学、发展理论、治理理论等多元视角，逐步成为区域科学研究中的一门重要分支学科。”20世纪90年代中期，我国出现了区域行政研究，21世纪出现了区域公共管理研究，但至今区域行政和区域公共管理研究还不成熟。
美国大都市区包括很多个地方政府，大都市区的公共管理是治理而非统治。美国是一种典型的自由资本主义国家，是一种政府、市场、公民社会三管齐下的社会结构。在大都市区，公民社会渗透到了公共管理领域。“由政府行为组成的国家统治，直到现在仍然是政治分析的核心内容。然而，在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担越来越多和越来越重要的公共管理职能。政治学把这种由民间组织独立从事的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，不再叫做政府统治（Government），而称作治理（Governance）。‘治理’一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”所以，“少一些统治，多一些治理”，成了西方政治学家和政治家的流行口语。
治理不同于统治，治理要求善治。一是治理的权威来源不只有政府。
公共管理需要权威，政府本身就是权威的象征，因而统治权威来源于政府无可非议。治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理的权威并非一定是政府机关。二是治理是政府与民间组织通过建立积极合作全面关系对公共事务的共同管理。对于统治，权力运行的方向是自上而下的，通过政策的制定和实施，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理是政府与民间组织建立积极合作全面关系，确立认同和共同的目标，实施对公共事务的共同管理。三是治理的范围可以大于行政区。
四是治理建立在公民的认同基础之上。治理和统治的权威性质不同，统治的权威源于法律和政府行政，是一种强制性，治理的权威则主要源于公民的认同和共识，主要是一种自愿性。治理要求善治。善治体现在以下几个方面：社会秩序是合法的、实行法治、讲究透明、富有责任心、对公民意见有回应、管理有效、积极参与、区域稳定、廉洁奉公、公正处事。
1.2.5 行政区经济理论
1）行政区经济概念
“行政区经济”是华东师范大学终身教授刘君德于20世纪90年代初所创。“‘行政区经济’是指在由计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在‘行政区经济’运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭性特征的区域经济。”行政区划本意是为行政管理的方便而对地域进行的划分，但在中国除了行政管理含义外，还有政治权力和利益的地域分配问题。政府对区域经济存在非理性认识，从而进行非理性干预。在一国之内，如果行政区经济负面效应几乎没有，不同行政区之间的经济运行不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化的规律运行。行政区经济使得各行政区的经济功能十分突出，区域经济运行带有浓厚的地方政府行为色彩，地方政府一味追求自身利益最大化，对经济发展的行政干预十分严重，地方保护主义盛行，行政区划分界线成为了区域经济横向联合的墙壁，生产要素跨区域流动严重受阻，一体化难以实现。
行政区经济是广义的，广义的行政区经济并不是单指地方政府在行政区产业发展上的表现，而是指地方政府在行政区的经济社会发展、公共管理与服务等各方面的表现。换句话说，行政区经济是对发展的行政化统称。行政区经济背景下的城市规划有较浓的政府行为色彩。“从经济学的角度看，城市规划作为公共资源的配置方式，本质上是政府对城市发展和城市开发的公共干预手段，通过制定种种‘空间准入’的规则对空间资源的配置，实现调节社会利益分配的目的。”“我们研究行政区经济的基点不应该是‘行政区经济’这种经济类型本身（在世界范围内，它并不具有普遍意义），而是现时体制转轨过程中行政区经济运行与区域经济协调发展之间的诸多矛盾及其解决措施。”
2）行政区经济的特点
中国行政区经济最为典型。行政区经济是中国情况的总结，但各国都存在，因为各国都有行政区划，地方政府或多或少与经济有关。中国最为典型的原因在于：①有历史基础。中国几千年的封建社会就有“诸侯经济”特征，这为现行行政区经济的地方保护主义提供了历史基础。有文化背景。中国向来尊敬儒家文化思想，地方政府官员有较强的“父母官”意识，因而地方政府只关注本地利益而忽视其他地方。③中国处于体制改革之中，市场经济体制还不完善。市场经济条件下，市场权力主要表现为公正、公平、效率，市场主体总是趋向于效益最大化领域和地区，“用脚投票”。中国目前仍然是政府主导下的市场经济，政府作用巨大。
“与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步的区域经济类型。”
刘君德（2004）对“行政区经济”的基本特征概括为四性。一是行政区经济的行政性。由于行政区是一个与一定等级政府相对应的政治、经济、社会、文化综合体，这个行政综合体具有完整而成熟的自上而下的纵向行政管理系统，依靠这个系统，确保了行政区政治、社会、文化功能的有效运转，同时使行政区的经济功能得以有效实现。行政区经济是行政区划对区域经济的刚性约束，而行政区划的本质是政治和行政权力的空间配置。实践证明，在中央放权、行政主导、经济是发展的第一要务这一体制背景下，如果地方政府占有的行政区划要素资源（主要是行政等级和地域空间）越多，那么它发展经济的有利条件就越多，在区域发展中就越处于有利地位。反之就会处于不利地位。二是行政区经济的封闭性。各级行政区基于地方利益的驱动，在地方政府直接干预下，在生产领域和非生产领域盲目建设、重复建设，资源不能优化配置，生产要素难以跨行政区流动，地方本位与地方保护主义十分严重。三是行政区经济的两面性。
行政区经济有消极影响，但也有积极的一面。事实上行政区经济运行并不完全是坏事，正是地方政府发展经济利益的动机，激活了区域内政治、经济、文化、行政管理等资源，大大推动了地方经济的快速发展。同时，从某种意义上说，地区之间的竞争并不是件坏事。四是行政区经济的过渡性。行政区经济是特定历史时期的产物，它是中国转型期特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。改革开放以来，企业的自主地位显然逐步增强了，但地方政府的经济权限也在扩大，实际上是政府与市场两个主体同时承担着行政区经济运行主体的功能。随着市场经济体制的完全确立，行政区经济将逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成与发展。
行政区经济不同于诸侯经济。据刘君德（2006），“首先，行政区经济的内涵比诸侯经济丰富。行政区经济深刻揭示了我国转型期区域经济运行的本质特征与规律。诸侯经济只用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地区封锁、市场分割、重复建设等现象。其次，行政区经济是区域经济类型，而诸侯经济不是区域经济类型，只是一种经济现象。再次，行政区经济具有褒、贬双重属性，而诸侯经济在很大程度上是一种带有贬义的形象比喻，是贬义词。”