2）城市群行政管理问题多
城市群涉及多个市政府，政府管理便是行政管理，多个市政府便有多个市政府的行政管理。而城市群各个城市之间具有很大的统一性、整体性，任何城市单打独斗无法获得城市群的整体效益，这便产生了城市群的行政管理问题。
据刘君德、汪宇明（2000），城市群区内城市之间的关系不同，所反映的问题内涵也存在差异。根据我国城市群区目前的状况，大致可把城市群区行政组织和管理中存在的问题按其表现形式分为三大类：
一是行政地位和经济实力相当的城市之间的畸形竞争。这类城市的特点是在经济、社会、文化等方面历史上有着密切的关系，空间地域相连接，经济发展水平基本一致，并常常为同一层次政府机构的驻地。如江苏省苏锡常地区的苏州、无锡和常州三市都为地级市。在目前的城市行政组织和管理体制下，各个城市从追求自身发展目标出发，极易滋长地方的本位主义和功利倾向，从而使城市之间的经济关系逐渐离散，导致各个城市均以行政区域为界，相互封闭，各自发展，建立起小而全的经济体系。如此，区域产业布局分散，产业结构雷同，不利于区域经济增长极的生长和区域城市化水平的提高，重复建设，畸形竞争，造成不必要的浪费，在一定程度上抑制了区域经济的发展。
二是存在行政隶属关系的城市之间的利益冲突。我国从20世纪80年代中期实行市管县体制以来，虽然它极大地促进了城乡之间的经济联系，为城市经济的协调发展发挥了重要的作用，但随着县域经济实力的逐渐增强，县改为县级市，特别是当县级市的经济实力达到甚至超过地级市时，市管县（市）体制反而使市县（市）矛盾日益尖锐。如苏州市与原吴县（今吴江市）、无锡市与原无锡县（今锡山市）、常州市与原武进县（今武进市）、广州市与番禺市、佛山市与南海市等。一方面，市县同城的县级市因不满地级市的行政掣肘和追求行政地位的提高，纷纷选择市区边缘有一定基础的集镇作为新的县（县级市）的中心，重点建设，并常常形成相当大的规模，与地级市中心的建成区连成一片。由于行政区划的条块分割，导致整个实际城区的城市服务设施和基础设施被人为地分割。另一方面，市县不同城的县（县级市）因经济发展的要求，需扩大城市规模，并建设相应的城市设施，但由于地级市的行政约束，难以实现。
同时，县级市（也包括市县同城的县或县级市）经济实力的增强，必然产生追加行政权力的欲望和客观要求，而地级市维护其自身的行政地位必然对此进行压制，导致二者矛盾加剧，地级市对县级市管理的负向力增大，造成管理混乱。三是无行政隶属关系，经济实力不相当的城市之间不规范竞争。城市建成区跨越2个或2个以上独立行政区的城市称为跨界城市，如包括海口、琼山、澄迈3个行政区域的跨界组团城市。由于城市之间的经济发展水平、经济发展综合条件等存在差异，按经济发展的一般规律，区域经济发展战略往往为优先重点建设中心城市，进而带动周围地区发展。伴随此战略措施，牺牲周围城市利益而强化中心城市在所难免，如中心城市缺少优良港湾而需依赖周围城市；中心城市地域小限制其发展，需兼并或“借用”周围城市的土地；中心城市的水资源短缺，需周围城市提供或取水工程途经周围城市行政区域等。中心城市需周围城市提供的港湾、土地等一般都是周围城市条件最为优越、经济最为发达的地带。对这些城市，周围城市基于地方利益考虑，大多尽可能优先使用或尽为己用，使中心城市的发展不同程度地受到制约，从而与区域经济发展战略发生抵触，造成了中心城市与周围城市的矛盾。实际上，以上3种问题的表现形式仅仅是对目前城市群管理问题的反映各有侧重点而已，在具体问题方面，它们之间相互交叉、相互渗透。比如，同城的地级市和县级市由于城区相连成跨界城市，同样存在与海口-琼山-澄迈等跨界城市大致相同的问题。无行政隶属关系、地域相连的城市之间，随周围城市与中心城市经济实力的缩小，周围城市同样会提出护权的要求。3种形式下城市在利益机制驱动下都存在不同程度的畸形竞争。
3）中国城市群尝试过建立城市群行政组织
解决城市群的行政问题或研究城市群行政，首当其冲的就是建立城市群行政组织。
长江三角洲城市群是最早的。“为打破条块分割、地区封锁和行业壁垒，依托中心城市和工业基地，突破原有的行政分割式管制模式的限制，1982年12月22日国内第一个跨省市的综合性经济区——上海经济区诞生了，并专门成立了承担区域规划和协调职能的跨区域政府行政组织——上海经济区规划办公室。”但上海经济区规划办公室不久夭折。
长江三角洲城市群是首个建立城市群行政组织的全国城市群，长株潭城市群则是首个建立城市群行政组织的省域城市群。1982年12月湖南省社会科学院政协委员张萍在湖南省政协四届六次会议上提出，“把长沙、株洲、湘潭从经济上联结起来，逐步形成湖南的综合经济中心”，并提出“建立长株潭经济区”。建议得到许多与会代表的赞同，反响十分强烈。
1983年9月，建议被具体化为《城市及经济区——长株潭区域经济研究》，列入由国家体改委承担的国家“六五”重点课题《中国经济体制改革的理论与实践》的专项研究课题和湖南省软科学重点课题。1984年7月向省委提交了“关于建立长株潭经济区的方案”。1984年11月省委常委会讨论了方案，形成了《关于建立长株潭三市经济区的问题》的会议纪要。
会议纪要对长株潭经济区作了如下定义：“它不是一级行政层次，而是打破行政区划，把横向的经济联系用网络联结起来的经济联合体”。1985年1月，长株潭经济区规划办公室成立，张萍任主任。然而，在1985年湖南省第五次党代会和1986年的湖南省人民代表大会上，有人提出“长株潭是湖南最发达的区域，作为战略发展重点对其他地方太不公平”。
“从1986年冬，规划办公室的工作就难以开展。1987年7月，长株潭经济一体化的推进停顿下来。”
城市群行政组织存活期短的原因在于，城市群行政不是一级政府，多方博弈，行政区负面效应作祟。由于行政区经济的存在，国家宏观调控的效果不尽如人意，何况城市群行政主体并不是一级政府，城市群各市博弈，可以想象，不是一级上级政府的城市群行政组织很难实现城市群好的管治。
博弈有3种情况：一是技能博弈（Game of Skill）；二是几率博弈（Game of Chance）；三是策略博弈（Game of Strategy）。技能博弈只有一个局中人，其实并不是严格意义上的博弈。策略博弈是除自然以外还有两个以上局中人，根据局中人个数的不同分二人博弈、多人博弈。无论是二人博弈还是多人博弈，都存在3种情况：局中人利益完全一致、完全冲突、既一致又冲突。利益一致称为合作策略博弈（Cooperative Games of Strategy），利益冲突称为零和策略博弈（Zero‐Sum Game of Strategy），既不完全一致也不完全冲突的博弈称为混合动机策略博弈（Mixed‐Motive Games of Strategy）。综合起来，博弈的3种类型中以策略博弈为多，策略博弈的3种类型中以混合动机策略博弈为多。
混合动机多人博弈有一个条件，局中人都知晓纳什均衡，并都采取纳什均衡策略，这样所有局中人获益。实际情况是，不完全合作多人博弈多见。多方有合作，但合作程度还不至于使博弈达到纯合作博弈。
一个公共牧场，每个人为了获得最多利益，均拼命放牧，放牧过度，草场退化，产生“公用地灾难”。多方博弈中，地方政府追求当地利益最大化，四处“寻租”，忽视整体利益，必将导致“公用地灾难”。区域中的各行政区，利益是既不完全一致也不完全冲突，因此行政区之间的博弈是混合动机策略博弈。
20世纪80年代的上海经济区办公室、长株潭经济区办公室的存活期短暂，也反映出城市群各市有比较浓厚的行政区政治文化色彩。存在行政区政治文化，看重各自行政区利益，担心自身利益受损或不能利益均沾。
城市群层级的行政组织的作用大小除与该组织的成立主体有关外，也与城市群所跨行政区等级、市个数有关。第一，不管城市群层次行政组织的成立主体是上级政府还是城市群各市，作用都是存在的，但效果都难尽如人意，因为其行政权力与市的行政权力无法抗衡，致使城市群层次行政组织效力甚微。行政区划奠定了权力的分配，城市群并不是一个行政区，非常简单，没有城市群人民政府。如果存在城市群人民政府，城市群所及市政府为其下属，那么城市群发展的障碍就基本上不再存在。城市群层次设立的行政组织，由于没有自己的行政区作支撑，因而其权力没有保障。第二，城市群各市自发成立城市群行政组织，作用要大。长江三角洲城市群层次的行政组织就走过了从中央设置到成员自发成立的过程，从上海经济区规划办公室到长江三角洲城市经济协调会。1992年，上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江14市经协委（办）发起、组织成立了长江三角洲14城市协作办（委）主任联席会；1997年，14市与新成立的泰州市共15市自愿组成新的经济协调组织——长江三角洲城市经济协调会。协调会在上海市设联络处作为常设办事机构，负责日常工作；2003年，浙江省台州市进入长江三角洲城市经济协调会。长株潭城市群行政组织一直以来都是省政府成立的，可以说，三市自发成立城市群行政组织，作用更大。第三，城市群跨省与否、城市群城市个数多否与城市群行政组织作用有关。长江三角洲城市群是跨省的城市群，并且城市群所包括的市的个数众多，因此城市群行政组织的作用受到影响。与长江三角洲城市群不同，长株潭城市群不跨省，并且只有3个市，可以说，长株潭城市群行政组织的作用发挥比长江三角洲要好。
2.2.3 城市群发展新模式——城市群行政上升到城市群政治
1）城市群政治不同于城市群行政
政治与行政的关系其实经历了3个阶段。最早是前工业化时期的行政政治化阶段，工业社会进入了非政治化行政阶段，后工业社会回到了政治化行政阶段。第一个阶段的行政完全是一种统治行政而非公共行政，政治与行政不分，行政政治化，行政乃政治化行政，行政是阶级统治的工具，表现为强政治弱行政。第二个阶段的行政对意识形态的关注很少，政治哲学重视经济自由，出现了文官制度，行政效率重视机械性效率（技术性效率），政府功能呈现弱政治强行政特征，行政学一度从政治学中独立出来。第三阶段的行政效率除了技术性效率外，更重视社会性效率，行政奉行以平等和公平为核心的新自由主义政治哲学，呈现再政治化特征，不过这时的政治化行政与最早的政治化行政不可同日而语。