政治与行政关系的最早阐述发生在20世纪初，1887年威尔逊提出了行政学，主张政治与行政二分，但对政治与行政的关系没有深刻论述；再之前，行政包含在政治之中，没有单独的行政概念，行政管理是政府管理。1900年，古德诺出版《政治与行政》一书，对政治与行政的关系进行了深入阐述。古德诺对政治与行政关系的论述代表了长期以来学术界的主流。
据古德诺的《政治与行政》，政治与行政关系可以表述为：
①政府主要功能就是两种，也就是政治与行政，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；
②政府的两种功能并不能在政府机构之间完全分开，也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。
③政治与行政必须协调。通过政治对行政的适度控制实现协调。控制形式有政府体制内控制，也有政府体制外控制。英国是政府体制内控制，内阁向议会负责；美国是政府体制外控制，立法与行政分开，但都受政党控制。无论是哪种形式的政治对行政的控制，都有一定限度。为了找出限度，古德诺把行政分为两大类：一类是司法行政；另一类是政府行政。“国家意志应该由某种多少独立于立法的机关来解释。这种非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。”（古德诺）古德诺把政府行政细分为“执行的功能、准司法的功能、统计的和半科学的功能”。在政府行政中，执行功能应当受政治的控制，其余都应保持相当的独立性。
④政治与行政是统一的。“一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。”（古德诺）按照马克思主义的观点，政治与行政同为上层建筑，从本质上说，行政是政治的重要组成部分。二者在实践中往往是难以完全分开的。在处理政治问题时，必须考虑到行政执行，考虑到行政可能对政治产生反作用而致力于国家意志的表达；在处理行政问题时，必须考虑政治对行政的影响。正如新公共行政学派的代表人弗雷德里克森指出的，影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，乃是政治。政治与政策制定有关，行政与政策执行有关，政府职能既有政策的制定也有政策的执行，政治与行政是统一的。政治与行政是政府为实现自身功能所进行的实现国家意志活动过程的两个环节，二者相互依存。没有国家意志的表达，就谈不上国家意志的执行；没有国家意志的执行，国家意志的表达就不能实现。
其实，城市群政治不同于城市群行政。上述讨论的政治与行政的关系是就一个国家或一个行政区而言的，并不涉及跨多个行政区的城市群。
在城市群，政治与行政存在差异，城市群政治往往涉及广域市制，而城市群行政往往只是各市之间发生行政关系或者建立城市群层次的行政组织。再者，政治与行政并不是完全对等的关系，往往是政治优先行政从属，因为表达国家意志的政治组织是由公民直接或间接授权形成的，政治正当性较高，而执行国家意志的政治组织是执行政治系统决策的权力系统，地位相对较低，对于城市群则更加如此。
2）在城市群层次成立行政组织，推行一体化政策，强化了城市群地缘政治色彩，为城市群发展模式上升到城市群政治作了铺垫
城市群层次建立行政组织，增强了城市群的政治氛围。
成立城市群行政组织，在城市群政治行为上，市际政治联系增多。政治行为是政治环境与政治心理相互作用的产物，B＝F（P、E），B表示政治行为（Behavior），F表示函数（Function），P表示心理特征（Personality），E表示环境（Environment）。城市群各市政府之间的联系，出发点是行政联系，但往往夹带政治色彩，因为在市之上有城市群层次行政组织，市的联系带有某些政策考虑。在我国，行政层次越高，政治色彩就越强。
城市群行政组织效果不理想，自然联系到城市群政治。城市群行政为城市群政治作了铺垫，奠定了发生政治变革的基础。可以说，从城市群行政上升到城市群政治带有一定的规律性。
3）美国大都市区众多，每个大都市区都包含多个地方政府，但实现了比较好的大都市区治理
（1）美国大都市区众多
发达国家城市化表明，城市化的快速推进突出表现为大都市区的迅速形成。进入20世纪以后，美国城市发展的主要模式是大都市区化。美国1920年城市人口超过农村人口，成为了城市国家；美国1940年大都市区人口超过了非大都市区人口，成为了大都市区国家。美国管理与预算局当时只是出于统计方面的考虑，但久而久之联邦和州政府把大都市区上升到了宪法层次。考察对象发生改变，在进行项目考察、资金安排、项目落实时，一改原来的以城市行政地域而代之以大都市区。期间产生了成立大都市区政府的主张，如1995年DavidRusk在“Cities without Suburbs”一书中提出成立大都市区政府，其目的是克服地方政府的巴尔干化。
2000年人口在100万人以上的大都市区（Metropolitan Area）有34个。纽约、洛杉矶是首屈一指的两个大都市区，人口超过了1600万，是美国仅有的人口超过1000万人的两个大都市区。
（2）美国大都市区的治理
美国大都市区地方政府众多，大都市区的多中心体制相当普遍。“大都市区作为一种城市人口与各种非农业活动高度密集的地域景观，在经济、社会和生态上是一个有机的统一体，但在行政区域上却被人为地割裂为众多的地方政府，由此形成了美国大都市区的显着特点——高度的政治分散化。即一个大都市区中存在几十甚至上百个地方政府。”“多中心体制又称多元化体制，是指大都市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位（州、城市、镇等）和大量重叠的特殊区域（学区或非学区）。在西方，尤其是美国，多中心体制是大都市区最常见的公共组织类型。特别是各种非学区性质的特殊分区组织增长十分迅速。各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定公共服务的经济利益的结果。多中心体制试图以此来满足居民的各种需求和偏好。由于政府较小，公众容易参与监督，因而政府对当地居民的要求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。多中心体制面临的主要问题是实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范围内的公共利益问题。实现这种公共利益只能通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规模的公共服务。”
目前，美国大都市区政治结构类型大致有以下4种：
一是成立大都市区政府。美国大都市区的主要政治问题是地方政府的零碎化，其唯一符合逻辑的发展方向是兼并为区域性大都市区政府。
维克多·琼斯（Victor Jones）在1942年所着的《大都市区政府》中认为，州对地方政府有较大的影响力，不赞成政府间协议，应成立大都市区政府。大都市区政府与地方政府实行功能分工，各司其职，形成双层次政府体制。华盛顿大都市区比较典型。华盛顿大都市区于1957年成立了正规的组织——华盛顿大都市区委员会。目前华盛顿大都市区委员会下辖18个政府成员。华盛顿大都市区委员会职能众多，从交通规划到环境保护，解决了许多公众关注的区域问题，“其财政来源于联邦和州的拨款（60%）、契约费（30%）、成员政府的分摊（10%）”。虽然华盛顿大都市区委员会是由县、市政府组成的自愿组织，没有执法权力，但它较好地解决了区域问题，为成员带来了实际利益，因而是一种相对有效的政治组织。
二是成立仅有单项职能的专门机构或某一特定区域的专门管理机构，负责管区内某一专项公共服务，如消防、供水、排水、垃圾处理、公共交通等。纽约大都市区是这种情况。纽约大都市区由纽约州、新泽西州北部及康涅狄格州南部地跨3州的24个县组成，曼哈顿是纽约大都市区的核心。其实早在1898年纽约就和它周围的4个县联合组成了纽约大都市区政府，但后来消亡。纽约大都市区虽然没有形成大都市区政府，但有一些有限度的区域合作。
三是成立大都市区联邦制政府。不少民众反对建立大都市区政府，认为一个联邦化的政治结构能够有效地实现大都市区治理，这种政治结构是一种竞争性的联邦主义。“迈阿密大都市区包括了佛罗里达南部的3个县”。佛罗里达州的迈阿密、戴德县于1957年建立了一个类似联邦制的市、县两级政府并存的大都市区政府结构。“双城地区是由大都市理事会、县和市镇3类政府主体组成的政府间机制，构成了美国大都市区内的‘联邦式’政府结构（该地区表现为‘三层制’）”。大都市理事会的法律地位不是由具有州宪法地位的宪章所赋予，而是由州议会的普通立法所规定。大都市理事会的16位理事，不是由选举产生，而是由州长任命。
“但大都市理事会又不是普通的州政府管理机构，它依法享有独立的税收（财产税）权力，因此具备了相对于州政府和县、市政府的独立性。自1994年州议会通过‘大都市重组法’之后，大都市理事会经历了历史上最大的一次改革，权力有了实质性的扩张，既保留了原有的规划与管理权限，又被赋予了相应的执行能力，成为双城大都市区公共服务的主要供给者。”
四是大都市区内的各地方政府根据自愿原则成立区域协调组织，主要负责处理大都市区内诸如土地利用、住宅、环境质量、公共交通等方面的问题。20世纪60年代中期，作为大都市区治理的一种有效机制，区域委员会（Regional Councils）在联邦拨款政策的刺激下成长起来。“区域委员会是由县、自治市以及特区等组成的自愿性区域组织，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，解决大都市区所面临的一些区域性问题。全国区域委员会协会（NARC）代表美国450多个区域委员会，它对其成员的界定为：‘由地方政府创立的多重目的、多重管辖权的公共组织，它们将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划，提供服务，并培育区域合作精神。它们有不同的名字，从政府联合会到规划委员会到各种发展特区。’联邦政府的法令授予区域委员会制定大都市区发展规划、审查地方政府拨款申请的权力，对那些与大都市区整体规划不符的发展规划，区域委员会可以予以拒绝，在一定程度上促成了大都市区的有序发展，消除了地方政府相互竞争所造成的负面影响。”区域委员会常采取投票方式决定政策，这也显示了其与成员政府的关系。成员政府也可以自愿退出区域委员会。美国大都市区区域委员会缺少权威。区域委员会权威不足首先根源于其自愿性性质，其次是没有独立的收入来源，第三个原因是缺少执行权。
4）美国大都市区治理模式的经验值得借鉴，中国城市群应该从城市群行政上升到城市群政治
美国大都市区是一种多中心体制，多中心体制有利也有弊。为了去弊，都成立了大都市区层次的政治组织，包括大都市区政府（如华盛顿大都市区委员会）、大都市区某项职能专门机构（如纽约大都市区）、大都市区联邦制政府（如迈阿密大都市区）等，大都市区层次政治组织的成立，实现了多样性的统一。相比较，中国的城市群也有在城市群层次成立政治组织的，但功能作用没有发挥，说明中国城市群的城市群层次的政治组织与美国大都市区的大都市区层次的政治组织还有很大差异。可以说，中国的城市群在城市群层次建立的政治组织是一种行政组织，不是美国的大都市区政府、大都市区联邦制政府。因此，中国城市群应该从城市群行政上升到城市群政治。