（2）关中城市群成立了西咸一体化领导小组
关中城市群位于关中平原（又称渭河平原）而得名。关中城市群以西安为中心，包括西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌、兴平、韩城、华荫等，范围涉及西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市等。关中城市群的西安、咸阳分别是陕西省第一、二大城市，并且基本上已连成一片。“两市间中心直线距离20公里左右。20世纪80年代初，出于防洪和蔬菜生产的考虑，咸阳市一直沿渭河北岸向东西两个方向发展，从而使咸阳市与西安隔河相望。20世纪80年代后，咸阳市的发展一举突破了渭河的限制，跨过渭河朝西安方向发展，时至今日咸阳在渭河东南方向的发展已与西安西郊连成一片。”
关中城市群发展并不成熟，还只是处于初级阶段，因此并没有城市群整体层次的政治结构变化。西安与咸阳距离近，又是第一、二城市，因而一体化。2002年12月28日《西咸经济一体化协议书》签订，标志西咸一体化启动。2003年3月10日，西咸一体化领导小组办公室成立。2004年7月两市通过了《西咸实施经济一体化战略规划纲要》。2006年9月16日，西咸通信一体化。
3）上级政府主导容易操作，但收效甚微，甚至适得其反
中国是单一制国家，城市群的上级政府设立一个管理城市群的政治组织非常简单，但效果欠佳。城市群政治组织的功能发挥有赖市政府的配合，而市政府与城市群政治组织行政平级，城市群政治组织难以实现城市群利益与市政府利益的统一，难以化解城市群与市政府的悖论。城市群政治组织难免不公平，可能偏向某个城市。一些国外学者认为，政府既为公又为私，政府难以做到公私兼顾。“由国家来界定保护产权可以产生规模效益，而国家在界定和保护产权时又不是中立的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往会导致非效益的产权结构。”“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。”“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”“掠夺的国家将规定一套所有权使当权集团的岁入最大化，而不顾它对整个社会的福利有什么影响。”
5.2.3 美国经验值得借鉴
前面谈到，美国大都市区治理模式有可借鉴之处。
美国大都市区4种政治组织其实都有一种联合政府性质，也就是说大都市区多个地方政府共同组建一个协调管理大都市区的政治组织。只是联合政府功能有异，主要是对大都市区的管理行使不同的职权，有的职权范围大，有的职权范围小。美国大都市区联合政府产生的原因是大都市区面临的行政区划问题特别严重。行政区划问题产生的主要原因在于美国大都市区涉及的行政区很多，加上美国实行地方自治政治。
美国的大都市区与中国的城市群有相同的也有不同的。美国的大都市区是一个统计区域，不是一级行政区域，中国的城市群既不是一个统计区域，也不是一个行政区域，但也有类似的地方，主要是都涉及多个行政区，都是城市密集区。在城市群的协调与管理方面，中国跟美国都难。
“‘都市联盟’或政府联合组织是西方国家都市区管理所创造的组织模式，它为我国都市区行政组织与管理改革提供了借鉴。”联合政府有两种：一是多党合作联合政府；二是多个政府协商成立的共同政府。第一种形式的多党政府相当广泛，几乎涉及所有国家。中国共产党曾经两次提出过建立联合政府主张。第一次是1944年8月，主要是与国民党联合。第二次是1948年4月30日发布《纪念“五一”劳动节口号》，提出各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立联合政府。这里的联合政府是多党合作。尽管新中国成立后，政府名称不叫联合政府而叫人民政府，但政府具有联合政府性质。中国共产党提出的联合政府不同于西方国家的多党轮流执政的联合政府，中国共产党是唯一执政党。政党关系决定联合政府的性质、体制和生命力。第二种形式的政府之上政府呈逐渐增多趋势，并分为两种：
一是众多国家联合成立一个一体化政治组织，实质就是邦联；二是大都市区多个行政区联合成立一个协调发展的政治组织，可称城市群联合政府。
多党合作联合政府对城市群没有任何意义，城市群多个行政区联合成立一个共同政府值得推崇。
对于长株潭而言，美国大都市区政治结构类型中，地方政府竞争性的联邦主义富有启迪意义。在城市群建立联邦主义结构，有利于多个政府之间的协作，起到统一性之效，又富有竞争性。
5.2.4 建立联市制结构
联邦制对长株潭政治组织结构的变革富有启迪，美国还有联邦制性质的大都市区。联邦制国家一般是通过3个过程演变而来的，先是单个国家，后是邦联，再是联邦。欧盟在积极向联邦进化，目前欧盟政治组织众多，有欧盟委员会、欧盟理事会、欧盟议会、欧洲法院。欧盟委员会具有一定的政府内阁性质，欧盟理事会和欧盟议会酷似联邦国家的参、众两院，欧盟理事会代表成员国政府，欧盟议会代表欧盟公民，共同行使立法权。欧盟委员会设有主席，欧盟理事会设有“总统”，欧盟议会设有议长。“从欧盟本身所拥有的权力及其与成员国关系上来分析，欧盟不同于一般国际组织，而多少渗进了联邦制成分，或者说是介于联邦与邦联之间的一种政治体系。”“欧盟早已不是一个单纯协调成员国政府间意志的国际组织，而是逐渐发展为具有超国家因素并具有相当权威性的主权国家联合体；它有可能更进一步演变成一个主权的联邦国家的中央系统。”
长株潭城市群政治结构从过去到现在再到以后经历合、分、合3个发展阶段、5种形态，具体过程就是从1市→2市→3市→市联→联市。先是合，也就是长沙市；后分化，形成2个市和3个市；再走向联合，成立市联；再复合，变为联市。已经走过了2个阶段，经历了3种形态，未来就是合的阶段，并经历两种形态。合的阶段并不是简单地将三市行政合并为一个市，也不是最终停留在非常分散的市联阶段，而是最终要变成联市。
联市制是介于市联和单一制市之间的一种市结构形式，借助这种形式，联市制既可克服市联制过于分散的弊端，又能消除城市群缺乏整体性的宿弊，充分发挥联市和各成员单位的双重优势。一方面，联市和各成员单位是相互独立的；另一方面，它们同时又是紧密合作的关系。将其概括起来就是统一性的多样化。现在已进入对复合制的强烈要求时期。
先成立市联制结构。成立市联制结构，好处诸多，可以获得发展红利。市联机构可叫“长株潭委员会”。委员会一市一个委员；市联设轮值主席，任期一年，三市市长轮流担任；三市提供经费；办公大楼设在三城结合部。现在的长株潭“两型”社会建设管理协调委员会办公室（前长株潭经济一体化领导小组办公室）是市联制的初级形式，因为是上级政府单独设立的一个机构。市联制的形成可以说有3种形式。初级形式是上级政府设立一个城市群政治组织；中级形式是在上级政府的指示和组织下，三市政府联合成立一个城市群政治组织；高级形式应该是三市自发建立的。
如果市联制的形成是三市政府自发的，那么市联才是真正的市联。从低级到高级，市政府权力日渐弱化，市政区分界线日渐淡化。面对跨市甚至城市群危机，传统的市“主权”观念越来越不适应，市“主权”照旧可能成为城市群发展的障碍，有利于跨市危机和城市群危机的解决的各种机制和规范逐渐成为新的权威中心。另一方面，各市之间相互依存程度越高，各市越难全部或部分独立决策，市的自主权受到限制，导致市“主权”弱化。
“如随着欧盟内部经济相互依存程度加强，成员国对其本国重要经济政策的控制权正在流失。”这样一来，各市要求提高联合层级的呼声会越来越强烈。
再建立联市制结构。随着环境的变化和时机的成熟，长株潭市联制发展为长株潭联市制：联市自治。一是三市把一部分权力让出来，成立一个联市，联市由长沙市、株洲市、湘潭市3个成员组成。长沙市、株洲市、湘潭市与长株潭联市是一种法律上的政治分权，联市是拥有“主权”性质市，长沙市、株洲市、湘潭市具有部分“主权”特征。成员市“主权”受到制约自不待言。虽然联市是拥有“主权”性质市，但“主权”受到很大程度的制约。第二次世界大战使人们对国家主权的认识有所改变，主权不是绝对的。随着全球化的推进，非国家组织或个人的权力日益增长，非国家行为主体在国际事务中的作用越来越大，民族国家调控本国的能力弱化，从而也对民族国家主权的行使形成影响。国家主权都有制约，何况联市制结构下的联市。联市上有省政府，必须在上级政府的正确领导下行使职权；联市有3个成员，必然有所顾忌；区域性的非政府政治行为主体也发挥作用，很多事物需要它们承担协调管理职责。二是与成立联市相对应，成员市下辖街区，街区自治（后叙）。
1）建立联市制结构的条件已经具备
（1）人权事业、政治民主化在大力推进中
城市群建立复合制政治结构，一个重要条件就是人权得到了一定发展，国家权力的行使和公民权利的保护之间的关系走向平衡。1948年12月10日，《世界人权宣言》发表，联合国相继通过了《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。《世界人权宣言》提出了普遍性的“人权”概念，将人权的主体确认为无差别的人，将经济、社会、文化权利与公民、政治权利并列为人权的两个不可分割的组成部分。在《世界人权宣言》指导下，中国人权事业与中国政治、经济、社会和文化事业得到了同步、协调发展，政治、经济、文化、社会权益得到切实保障。人权不是资产阶级的专利，“尊重和保障人权”已经载入中国共产党章程和写入宪法。
长株潭城市群人民的生存权和发展权得到前所未有的保障。实现了从贫困到温饱和从温饱到小康的历史性跨越，2007年人均GDP达到了26477元。城乡居民恩格尔系数已大幅度下降，长沙城市居民已跨入“富裕”阶段。1857年由德国学者发明的恩格尔系数是指食品支出占消费性支出的比重，联合国粮农组织提出的衡量贫富的标准为：恩格尔系数在59%以上为贫困；50%至59%为温饱；40%至49%为小康；30%至39%为富裕；30%以下为最富裕。2008年湖南省城镇居民恩格尔系数为39.9%，农村居民恩格尔系数为51.2%。2008年长沙市城市居民恩格尔系数为36.9%，处于“富裕”阶段，交通通讯、文教娱乐、医疗保健、家庭服务、旅游观光等发展型、享受型消费比重不断提高。
长株潭城市群经济、社会、文化权利不断改善。2006年1月1日取消农业税和农业特产税，延续2600多年的“皇粮国税”宣告结束。普及了九年制义务教育。公共文化服务机构和设施明显增加，公共文化服务体系初步形成。
长株潭城市群公民权利和政治权利得到了保障。“长沙市行政效能投诉中心于去年11月19日正式成立。”
城市群建立复合制政治结构，一个重要条件就是有一定的民主化基础，有存量民主。所谓存量，就是政治民主已经取得的成就和经验。民主政治实践主要内容可归结为6个方面：人民代表大会、政治协商、党内民主、基层民主、法制建设和政府改革。长株潭城市群人民代表大会、政治协商早已建立，基层民主在快速推进，党内民主也在进行，只是政府改革比较滞后，没有进入法制社会。基层民主直接关系到公民的切身政治权利，是全部民主政治的基础。长株潭城市群农村实行了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的基层民主化。对农村干部勤政和廉洁的制度化考察已经实行。比如2009年3月26日，长沙县果园镇双河村召开了村干部勤廉双述评议大会。党内民主是权力核心层的民主。
长沙市政府常务会议开始逐渐公开化，浏阳市实行官员财产申报制度。
基层民主的发展使民主逐渐向上推进，党内民主的发展使民主从权力核心向全社会推进，从而实现由下往上、从里往外的民主化。长株潭城市群的民主实践，形成了观念财富和制度财富，观念是基础，决定民主的方向。
（2）社会结构不断得到优化，基本实现了社会有机整合
一体化、民主化是在一定的社会基础之上的，需要社会的生长发育和社会结构的分化重组，现代社会的生长以及社会结构多方面的实质性变化是长株潭政治一体化及民主化的重要条件。联市自治，需要相应的社会结构和社会阶层支持。社会的生长发育是一个较为缓慢的过程。新型工业化、新型城市化极大地促进了新农村建设，城市郊区化正在进行，城乡二元对立状况不复存在，乡村的生活方式日益靠近城市，乡村生产条件大为改观。经济发展促进了社会发展，表现在阶层结构上，出现了一批富裕阶层，也出现了一批中产阶层，贫穷人员所占比重大大下降，社会结构已不是贫穷人口占绝大部分的金字塔形。可以说，长株潭地区社会生长和发育已到了一定程度，基本实现了社会有机整合。