第二，促进政治民主化。
威尔逊创立、古德诺阐述的政治与行政二分，只是政府功能的两种主要形式，是对国家意志的表达与执行的二分，政治与行政统一于国家意志之中，政治与行政必须通过政治对行政的适度控制进行协调。在实践中，政府机关功能不是截然不同和毫不相干的，正如古德诺所云：“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。
另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”我们要改变对政治与行政二分的误解，实际上，西方国家政治与行政根本没有二分，民众盼望哪个党上台便是明证。
政治与行政的关系，中西方基本一致，但中国也有不同于西方的地方。如果政治与行政二分是真正的分离，那么可以说中国政治与行政二分没有必要。从政治生态的角度来看，政治与行政二分，是多党政治的无奈选择。多党政治制度要求行政纯属一种技术性工作，行政管理不因不同政党上台执政而发生改变。中国的政党制度不同于西方，中国共产党是执政党。“中国的党政分开是一个政治范畴，是在政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政二分意义上的政党政治与政府行政的结构性分离。”政治与行政的分立是功能上的分立，不能把与这两种功能相对应的政府机关也进行分立。政治、行政分合问题。“新公共管理”运动主张政治与行政结合，而我国尚处于政治与行政不分阶段，中国行政发展落后于西方国家。行政发展在政治与行政的关系上经历合→分→合3个阶段，西方国家在由第二阶段向第三阶段迈进，而中国尚处于第一阶段。
因此，西方国家走向政治-行政结合的问题在我国并不存在，我国的问题反倒是饱受行政与政治不分之苦，深受政治过分干预行政之害。③从西方国家民众对上台执政党的热切盼望来看，中国倒是政治与行政二元，因为中国根本不存在这种现象。
既然行政离不开政治，那么行政管理就必须有利于政治发展。“尽管改革常常都是为了更好地维持社会秩序与经济发展，但目标往往决定了作出回应的方式，在偏执地追求效率与秩序的同时，民主作为公共行政最为本质的内涵，难免被遗忘甚至践踏。”行政学属于政治学，行政管理体制改革属于政治体制改革，因此行政管理体制改革引起的行政发展应该能够促进政治发展。高效率与社会公平在很多情况下是相互促进的。政府对社会性效率的追逐有助于更好地实现社会正义与民主。“当代中国政府的最大问题不是管理和效率问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少等政治缺陷。行政改革对效率理解的偏颇和对管理主义的过分倾向，已经导致民主价值关注的严重滞后。可以说，我国历次政府改革在本质上只是组织机构和管理层面上的变革，而非真正意义上的理念发展与价值重构。”“期望公共行政能够独立于政治，或者说期望它的最基本含义是行政而不是政治的想法是不现实的。”政治发展最简单的定义即是政治民主化。国家意志的表达与执行发展民主政体。“权利哲学的展开必然要求采用现代民主政体，因为只有它能使公民平等的政治权利和道德人格得到制度化实现。政治国家及其意志的执行者——公共行政机构的工作都是为了使民主政体和宪法运行顺畅。”
以往行政管理体制改革的实践证明，政治民主是行政管理应该追求的。几次行政管理体制改革重视经济制度的变革要求，注意处理政府与市场、政府与企业的关系，但忽视了行政管理体制改革与政治体制改革、行政发展与政治发展的关系，不大重视从政治体制改革，特别是民主政治建设的大背景下审视行政管理体制改革问题。从政治学角度看，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，“实际上，也可以用这种解释得出一个更概括的、有讽刺意味的结论：行政改革只不过是明智运用的象征性政治”，仅从经济体制改革的角度思考和设计行政管理体制改革有失偏颇，会看不到行政管理体制所面临的深层次问题，达不到行政管理体制改革目标。中国31年的改革，打破了中央高度集权的行政管理体制，缓解了政府对经济社会事务过多、过死的管制。但这只是肤浅的，没有触及深层问题，行政文化仍然没变，导致政府职能的转变仍不如意，政府照样越位、缺位，并且政府与公众的距离不断拉大，甚至逐渐走向对立面。这些深刻表明，以往的行政管理改革对政治改革的顾及太少。政府对和谐社会建设责无旁贷，和谐社会对行政管理和政府自身建设敲响了警钟，提出了新的要求，也为行政管理体制改革指明了方向。以后的行政管理，在重视行政效率的同时，也要看重民主政治建设。既要改善民生，也要保障民权（公民的知情权、表达权、参与权和监督权），发展民主。
（5）行政管理体制改革路径
第一，构建与市场经济体制相适应的行政管理体制
中国特色社会主义市场经济是行政管理体制改革的大背景。经济基础决定上层建筑，行政管理是上层建筑，行政管理要与经济基础相适应，具体就是与我国的经济体制改革相适应。由于市场经济体制还只是基本建立，加上行政管理体制还只是初步适应市场经济体制，因此长株潭需要继续构建与市场经济体制相适应的行政管理体制。
与市场经济体制相适应的行政管理体制，一个标志是政府与市场的关系和谐，通过建立完善的市场机制和完备的宏观调控机制，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。行政管理体制在政府与市场和谐关系的建立中起决定性作用。经济由政府主导变为由市场主导，市场对资源的配置发挥基础性作用。市场经济是一种自由经济，存在很多缺陷，要求政府加强宏观调控和市场监管，同时通过强化社会管理和公共服务职能、提供均等化的基本公共服务及公共财政的转移支付等方式，来减少市场经济的负面效应，促进社会公平的实现。
第二，构建中国特色行政管理体制。
没有放之四海而皆准的行政准则。“在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔（Robert Dahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：‘从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适应于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定’。”
一个国家所处的时代背景决定了其政治哲学和行政哲学的内容，政治哲学和行政哲学又必然决定政治与行政的关系以及这种关系下的政府功能取向。哲学（Philosophy）是理论化、系统化的世界观，政治和行政管理领域的思维与存在的相互关系形成了政治哲学和行政哲学。政治哲学和行政哲学都是部门哲学、应用哲学。西方国家工业化时期和后工业化时期政府功能实践对我们有借鉴之处。不过，我们在吸取政治全球化经验时，也有看到是否适合中国国情，从而最终构建一个中国特色的行政管理体制。
十七大报告把“中国特色政治发展道路”作为中国特色社会主义道路的重要组成部分，明确提出要“坚定不移地发展社会主义民主政治”，“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心”。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
行政管理体制要体现我国的历史文化传统，同时中西结合。传统的行政文化不能全丢，它是我们行政管理的基础，只是也要取其精华，去其糟粕。政府管理有一定的共性，这一共性在信息社会体现得尤为突出。
中国行政管理理论的发展，在很大程度上是从西方首先是从美国借鉴过来的。西方国家的行政管理有值得我们学习的地方，但也不能照搬，可以融入国外先进的行政管理理论、经验和方法。
行政管理体制要体现中国国体、政体。人民民主专政是我们的国体，这是行政管理必须坚持的。马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观是党和国家治党治国的指导思想，自然也是我们行政管理的指导思想。人民代表大会制度是我国的政体，行政管理离不开这一根本政治制度。
行政管理体制要体现我国的行政生态。现有的经济结构、社会结构、文化结构状况等行政生态环境因素对行政管理起重要作用，行政管理科学体系以及行政管理体制，必须反映我国特有的行政生态环境。
第三，建立适应区情的行政管理体制。
行政生态学是介于生态学与行政学之间的运用生态学理论和方法研究公共行政的一个边缘学科。生命体有它存在的生态环境，公共行政也有其存在的社会环境。美国着名行政学家弗雷德·W.里格斯（Fred WRiggs）认为，行政生态学是研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。
动物有它存在的生态位，没有两种物种的生态位是完全相同的。“生态位（Ecological Niche），又称小生境或是生态龛位，是一个物种所处的环境及其本身生活习性的总称。”动物各有自己的生活习性，如虎在山上行，鱼在水中游，猴在树上跳，鸟在天上飞。食物是生存的起码条件。同一地方动物，食物不同，如虎吃肉，羊吃草，蛙吃虫；食物相同，寻食时间有异，如狮子白天出来寻食，老虎傍晚出来寻食，狼深夜出来寻食。物种不能离开自己的生态位，否则的话相互争斗就会出现。“龙陷浅滩受虾戏，虎落平川遭犬欺”。有一定亲缘关系的，如同处一地，便会出现窝里斗。
“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”。
行政生态位是经济生态位、政治生态位、社会生态位、文化生态位等的总称。经济生态位、政治生态位、文化生态位相互交织、相互作用、相互联系，构成一个复杂的行政生态系统或行政生态场，其中经济生态位是基础，政治生态位是保障，文化生态位是方向。
建立了联市制结构，这是长株潭行政生态系统发生的最大变化，生态位的改变，要求行政管理发生相应改变，以与区情重新结合。
第四，借鉴“新公共管理”运动。
“新公共管理”是西方国家提出的，是在经济发达、市场经济成熟、法治的基础上提出的。中国尚处于转型之中，法治政府还在建设之中，因此，“新公共管理”对于中国不完全可取。重结果而轻规则、程序值得商榷。西方国家敢于给予管理人员以规则以外较大的自由裁量权，是因为法治的权威和力量无处不在，管理人员不敢也不会去想滥用自由裁量权。
而中国尚处于法治政府建设之中，行政管理应该有严格的行政程序，应该有一定规则，不然的话会一盘散沙，叫人无所适从，无论是行政管理人员还是公众。“新公共管理”矛头直指现代官僚制，但我国官僚化不足。西方国家的官僚化已经过度，因此已经过时，而中国还没有进入现代官僚制阶段，尚停留在传统官僚制，例如行政管理的专业分工不明晰、专业人才匮乏，行政管理轻视规则，行政管理人格化特征明显，官本位、官老爷突出，吃喝玩乐、贪污受贿。关于政府职能，中国尚不能对市场放任自流。
中国是发展中国家，市场经济还处于完善之中，市场需要政府培育，因此可以说，政府的职能应该比西方国家更多些，政府需要进行经济调节、市场监管。
不过“新公共管理”有可借鉴之处，特别是改变政府形象，讲究行政管理效率，行政管理部分领域引入市场机制，非政府组织和非赢利组织参与行政管理等。“公安行政管理应当运用新公共管理学派的理论，适应市场经济的发展，把企业化管理的模式和方式方法运用到公安行政管理之中，排除各种增加行政成本的不利因素，采取各种措施，努力做到小化成本，大化效益，提高新时期的公安行政管理水平。”
（6）行政管理模式发生变革，从以管制为主变为以服务为主
政府的性质决定了服务型政府的存在。建设适应经济社会发展需要和人民群众要求的服务型政府是行政管理体制改革的目标。从根本上说，人民政府的性质决定了服务型政府的存在。公共权力的所有权、经营权是分开的。公共权力所有权属于人民，人民是公共权力的唯一合法拥有者；公共权力经营权属于政府，政府是公共权力的代理者，代表人民行使权力。政府的性质决定了政府所做的一切必须也只能是为人民服务。
人民是主人，政府是仆人。服务型政府的要求是：政府是服务主体，服务对象是公民、民间组织和社会，服务宗旨是为民兴利，促进发展，维护稳定，服务内容取决于民，服务方式公开透明。