服务性政府的建设首先必须理顺政府与人民之间的关系。政府口头上讲做人民公仆，其实，政府变为了主人，公众变为了仆人，政府与公众的关系发生了颠倒。这种颠倒了的主仆关系为公众所认同，地方官员成为了父母官，表现好的地方官员是民之父母。关系之所以能够颠倒，是因为官员的上升只与上级领导有关，而与选民无关，与纳税人无关。建立在这种颠倒了的主仆关系之下，地方发展好，向上讨功，地方出了乱子，向上隐瞒。
目前，长株潭的政府管理方式仍是一种靠行政权力自上而下的管制。
政府是公共管理的唯一主体，行政权力是管制的基本手段，行政权力支配一切、控制一切，民众消极、被动。社会结构是按照行政层次、行政区划建立的具有等级关系的结构；行政手段是基本的管理手段；行政权力可以干预社会生活的各个领域和各个方面。尽管“今年1月22日，长沙市新政务中心正式启用，全市56个窗口单位集中在新政务中心设立办事窗口，所有审批项目实行‘一站式审批，一条龙服务’”，但“官本位”意识依然存在，重权力轻责任，重管理轻服务，“门难进，脸难看，事难办”，“权力部门化，部门利益化”，甚至违法违规，滥用权力，贪污腐败，严重损害政府在公众中的形象。
政府管理从管制向服务的现代转型，是政府管理价值取向、管理理念的深层转变，也是政府施政方式的变革。政府不是服务型政府极易发生群体性事件。2008年发生了许多起群众围堵、打砸政府机关事件。
联市各级政府都是服务型政府。政府中心转变为公民中心，权力主体转变为责任主体，无限政府转变为有限政府，自上而下的单方面的行政管理转变为以政府为主导的协商、对话、合作、多元主体的共同治理，“长官”意志行政转变为依法行政，以行政手段为主转变为以法律手段、经济手段为主行政手段为辅，注重经济增长转变为注重社会公平，封闭式管理转变为公开透明管理。政府是竞争性政府，但竞争性政府要把竞争机制引入到服务之中。对群众的切身利益，政府绝不能麻木不仁、无所作为，而必须有作为、早作为。畅通各种利益诉求渠道，及时解决群众的各种诉求，不能让百姓言论成为“堰塞湖”。在矛盾凸显期，政府不应回避矛盾，而要敢于直面矛盾，化解矛盾。回避矛盾，只能将小事拖大，大事拖炸，最后积重难返。
（7）转变政府职能
管理理念的更新，只有落实到政府职能的转变上才具有可操作性。
什么叫职能？职能就是职责和功能，是政府作为国家行政机关，依法对国家政治事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。转变政府职能，说到底是解决政府应该管什么、管到什么程度和怎么管的问题。政府机构是政府职能的载体，只有适应国家经济体制改革的要求，正确界定政府职能，政府机构的设置才能做到合理和有的放矢，才可能正确地发挥政府管理的作用，有效地开展各项管理活动。
根据政府与市场的不同能力界定政府职能。市场有比较优势，政府也有比较优势，有些方面要靠市场，有些方面要靠政府。对于市场失灵的公共事务管理和服务便是政府涉足的领域。比如环境存在“外部性”，同时也存在“市场失灵”，导致环境行政管理的产生成为必然。一方面通过管制和税收来减少共有资源的使用，另一方面由国家用公共税收资金来支付环境保护的费用。外部性和市场失灵理论说明市场体制存在固有缺陷，政府的环境干预是正当的，环境行政管理在经济上是“市场失灵”的需要，在法理上是公众的委托。
联市各级地方政府要摆正经济职能和社会职能权重。第一，各级政府总的趋势是强化社会职能弱化经济职能。第二，不同层级地方政府职能结构有所不同，越高层次地方政府经济职能越多，越低层次地方政府社会职能越多。第三，政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上，强化间接管理职能弱化直接参与职能，强化宏观管理职能弱化微观管理职能。现代政府作为公共权力的受托者，不应成为一个经济主体，而应成为体现公共精神、履行公共职能、保障公共秩序、维护公共利益、促进社会公平正义的公共性主体。政府不同于企业，企业作为一个经济主体以追求经济效益最大化为目的，政府则不能仅追求经济增长，更不能追求部门利益，而要以追求经济与社会协调、均衡发展，实现公共利益最大化为目的。
联市各级地方政府权责一致。着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责一致、有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动建立责任政府。政府的权力范围和手段，要求政府应当承担起相应的责任，只有突出了责任，才能厘清权力的范围。拥有诸多审批、处罚权限的环保部门，起码要担负起污染物总量控制的责任。
（8）优化行政组织与下属单位关系
市场经济的发展需要公民社会的发展，并势必推动市场中介组织的发展。这是西方社会发展的规律。但我国的市场中介组织，实际上是准政府机构性质，不少有行政级别。基本上是依靠财政拨款，以垄断地位谋取组织利益来维持生存。某些中介组织实际上是官员的养老组织。政府与市场中介组织分开也有利于中介组织腐败现象的消除。当今中介组织腐败泛滥，中国社会科学院《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》将现阶段我国中介组织腐败的行为主要归纳为三大类：行贿及帮助行贿，洗钱和参与侵吞国有资产，损害股东和消费者权益。
长株潭政事混合比较明显，行政组织大都有二级单位，二者的关系是一种母子关系。事业单位的组织与管理体制还是计划经济体制特征，是公立机构，资产国有；行政组织对事业单位的设立、注销、编制以及各种活动有控制权；经费来自于政府拨款。下属单位本身问题也多。机构臃肿，队伍庞大，效率低下；一般拥有一定权力，有行政色彩，单位性质是事业单位性质但实际上是行政化性质。这种情形必须改变，大部分行政组织与下属单位必须完全脱钩，比如环评机构、社会保险基金管理机构等。
环境保护行政管理部门与环境评价机构的关系千丝万缕，必须切断。
从法理上讲，环评机构是独立法人，它们与环保行政不存在任何利益关系。但是，环评机构与环保行政存在事实上的从属关系，环评机构是“二级单位”性质。由于存在这种关系，致使环境评价的公正性、科学性大打折扣，环评审批严重歪曲。环评机构与环保行政必须完全脱钩，彻底脱离，确保环评审批不受利益干扰。环评机构应该是真正独立的中介机构，是真正独立的市场主体。环保行政不得干预环评机构，不得在环评机构参股分利，不得以各种明示、暗示方式推荐、介绍、指定环评机构。建立重大项目的招投标制度。行政管理部门要严格行政，淘汰弄虚作假、质量低劣的环评，吊销环评机构资质，注销人员登记。
社会保险行政管理与社会保险基金管理分设。20世纪90年代以来社会保险基金问题的频发与我国的社会保险体制密切相关：由社会保险行政管理机关组织、控制社会保险费的现收现付制。在这种体制下，社会保险行政管理与社会保险基金管理没有真正分开。由于行政管理机关拥有对社会保险基金的收缴、保管和发放权力，加上政府官员眼睛向上，只对上级领导负责，眼睛从不向下，不需要向受益人报告，也不受他们约束。
社会保险的基金管理与行政管理的严格、彻底分开，是社会保险事业健康发展的起码条件。行政管理与基金管理分设，基金管理机构不是行政管理机关的下级单位，而是独立法人，在人事、财务、行政关系上与行政管理机关无关，二者平起平坐。行政管理机关不能对基金管理机构发号施令，基金管理机构不受行政管理机关的约束。向下负责是基金管理机构的出发点和归属，向受益人报告，受受益人约束。社会保险经办机构是非营利性组织，机构办公费、劳务费由财政开支。社会保险经办机构不承担行政稽核权。2003年4月1日，劳动和社会保障部施行《社会保险稽核办法》，赋予社会保险经办机构稽核权，即依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行核查的权力。这种权力明显具有行政监察的性质，应该去除。
当然，并不是所有的下属单位都要与行政组织完全脱钩，有的不仅不能脱钩，反而要政事合一。事业单位也有不同类型，可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能，还可以是一个以营利为目的的投资公司。“事业单位”英文较为准确的意译为：公共服务机构。
目前中国的公共服务主要是由政府机关、事业单位、非政府组织以及部分国有企业的下属单位等共同提供。现今事业单位也有不同类型，有执行政府职能的法定单位，有提供公益性服务的公益组织，有适宜企业化运作的营利机构。不同类型，区别对待。提供公益性服务的公益组织维持事业单位身份，执行政府职能的法定单位转变为行政组织，营利性事业单位变成企业法人。留下的事业单位和变成企业的都没有行政级别。
3）建立特别区政府
据刘君德（2003），“西方发达国家城市-区域管理的一个重要经验是实行城市行政区与服务区分离的制度，如美国全国设有为数众多、承担了大量政府服务性职能的特别区，如学校区、消防区、卫生区、公园区、水管理区等，这些管理区行使着单一职能，其机构设置和财政来源独立于区级政府各职能部门，有自己的征税权。特别区服务单元的划分不与行政区划界限相一致，而是根据所提供服务功能的特点以及城市居民的实际需求重新划定的。例如，纽约中心城区的学校区被划分为33个管辖单元，保健区被划分为354个服务单元，警察区被划分为76个服务单元，均与纽约的5个区级政区和59个社区单元相分离。这种模式的最大优点是服务功能明确，区域划分合理，不受区级政区的制约，节约行政成本，规模效益显着，区级政区的功能大大减少，区际利益矛盾较小。我们认为，西方城市的这一经验是可以吸取的，对于一些特大型城市（如上海市）来说更有借鉴意义。可先进行试验，取得经验后积极推广”。
长株潭联市地域较大，有很多特别场所，诸如湘江、昭山等，可以尝试建立针对特定场所的政府机构，可称特别区政府。特别区政府不同于行政区政府，一是职能只是某项特别的方面，不是全面的；二是地域界线与行政区界限无关。特别区政府有自己的收入来源，不求行政区政府财政（如果求，则不是特别区政府，而是行政区政府设置的一个行政管理机构）。
4）发挥民间组织作用，构建行政管理双主体格局
民间组织的发展就是公民社会的形成。建设公民社会对联市制意义重大。美国亚利桑那州的凤凰市公民社会比较发育，对政府行政管理发挥了作用。“市议会还组织成立了近50个由市民及有关专家组成的专门委员会，专门委员会参与并主持城市重大事项的决策过程，是市民与政府行政管理机构的桥梁，有效地监督和制约了政府行政官员可能发生的错误决策或权力滥用。”
我国民间组织经历了四个时期：①1949-1966年的初始阶段；②1966-1978年的停滞阶段；③1978-1998年的恢复发展阶段；④1998年以来的蓬勃发展阶段。1978年以来，一些权力已经由政府转到了民间，这种变化是出于行政效率的考虑而不是为了尊重和保障人民发展权，民间组织发展的制度环境在从强制性向既有强制性又有诱致性转变，从自上而下向既有自上而下又有自下而上转变。但总体而言中国的民间组织并不“民间”，不具有非营利组织应具有自治性的特点，官方色彩很浓，大都具有政府代言人的角色，履行政府赋予的某些职责；民间提供公共物品的潜能远没有得到发挥；民间组织的发展目标日益地域化，距离统一市场的形成还很遥远。
弥补政府不足，促进政治发展，一个重要方面就是发挥民间组织的作用。处理好政府与民间组织的关系，实现权力和权利向民间社会的必要的转移。试验区尚有一种根深蒂固的想法，认为只有政府才会有强烈的发展愿望，只有政府才能办好发展大事。政府和民间都能办大事，只是大事不同而已。只要经济体制适当，民间资源也能做一些大事，这是世界的普遍经验。当然，也要承认民间行动的局限性，“但这种局限性不是‘大事’做不了，而是一些基础性的制度建设仅仅依靠民间自发行动不能解决问题，或者说民间的行动可能有更高的成本”。
民间组织区别于政府组织，所以又叫非政府组织；民间组织对应于政府、市场，所以又叫第三部门；民间组织不以营利为目的，所以又叫非营利组织。不过民间组织也有民间政治组织。随着经济市场化和政治民主化的推进，中国的民间组织日益发展。民政部民间组织管理司1998年6月变为了民间组织管理局，湖南省民政厅设民间组织管理处，并加挂民间组织管理局牌子，这表明民间组织的蓬勃发展日益博得了政府对它的重视，政府容许它的存在和发展。