行政管理主体由行政机关、授权的行政机构、受委托的机构与社会组织三个部分组成。非政府组织具有参与行政管理的合法性。①行政授权。国家通过立法，国家行政机关行使的公共权力可以转交给非政府组织行使，这种制度称为行政授权，即关于行政权力的授权。获得授权，民间组织便成为具体公共事务的行政主体，与行政机关具有相同的行政管理地位。非政府组织基于法律法规的授权，可以依法发布行政命令，采取行政措施，实施行政行为，对违法不履行规定义务或违反行政管理秩序的相对人依法采取行政强制措施或实施行政处罚等。②行政委托。政府组织可以把某些事务委托给非政府组织行使行政职权。③非政府组织原本就是一定范围的行政主体。非政府组织都有自治章程，章程规定该组织有对行业内、组织内、地域内成员的公共管理权力，是一定领域、范围的公共行政主体。④民间组织受政府管理。民间组织受到行政主体的管理，是行政相对人。⑤“非政府组织因其权益在客观上受到行政行为影响而参与到业已发生的行政法律关系中，是行政相关人。”
使民间组织真正成为社会管理中的一个重要主体，以弥补政府和市场在这方面的不足，实现政府组织与民间组织的有效衔接和良性互动。
政府要放权分权，为民间组织的发展创造一个良好的制度环境，使民间组织的发展真正的具有“志愿性，自治性”的特点。民间组织依法直接行使民主权利，管理公共事务和公益事业，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。①发展民间政治组织，协助政府工作。不同于外国，中国的民间政治组织是一种准政府性质的组织，比如工会、社区居民委员会、消费者协会等。消费者协会的经费基本上是靠政府财政提供的，自然也就成为工商局的二级单位。中国土地估价师资格证书的考试、认定、颁布是由土地估价师协会组织、管理的，但发证机关是国土资源部。②发展公益诉讼组织，举报涉及公共利益的行为。③发展民间技术组织，向政府提出建设性建议。④发展民间监督政府的组织。
能为政府组织承担部分行政职能的，除民间组织外，事业单位亦然。
根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），设立国家质量监督检验检疫总局（正部级），为国务院直属机构。国家质量监督检验检疫总局职责进行了调整，将有关技术性评审及事务性工作交给符合法定条件的相关事业单位承担。试验区可以将环境标志认证、国际职员服务性工作职责交给事业单位，将进口涉水产品、国产水质处理器和防护材料、与饮用水接触的新材料和化学物质的技术评估交给事业单位，将化学品毒性鉴定、建设项目职业病危害评价（甲级）、职业病防护设施与个人职业病防护用品效果评价、放射防护器材和含放射性产品技术评估交给事业单位，将技工学校评估认定工作、卫生行业科技成果鉴定工作交给中介组织，等等。
5）发挥市场的作用
新公共管理强调取消公共服务供给的垄断性，即便是在公共服务领域，也可以适当引入市场机制，推行公共服务市场化，以提高公共服务的效率和质量。一方面，政府职能发生改变，市场能办的政府不管；另一方面，属于政府职能的事务，也可以借鉴“新公共管理”经验，政府把事务推向社会，由市场运作，政府只是监督。政府业务可以合同出租，可以竞争性招标。比如改善生活环境的处理权（包括垃圾处理权、污水处理权等）可以采取拍卖的形式，“例如在德国的一些城市，城市的生产或生活垃圾，都是由政府将其处理权拍卖给个人或企业，但是这个拍卖却是由政府给企业付钱，由企业来代替政府处理这些垃圾，这笔钱一部分是由社区居民来出，剩余的部分由政府从其财政预算中拨出”。
6.1.4 政府纵向财权：中央、省、联市、市四级财税制
我国政府财政层级有五级，相应地形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。从国际经验来看，政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配，这样有利于收入分配。我国现有22个税种，将22个税种在五级政府之间分配比较困难。有鉴于此，长株潭联市政府财政层级从五级简化为四级。
1）中国的财税联邦制存在问题
社会经济活动分为私人领域（Private Sector）和公共领域（Public Sector），私人领域的主体包括个人（家庭）和企业，公共领域的主体指政府。私人领域有私人财务（Private Finance）和公共财政（Public Finance）。
1994年实行分税制，根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税（即国税）、地方税（即地税）和中央地方共享税。中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税（金融保险等部门的除外）等；中央与地方共享税包括增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税（Value Added Tax）中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央分享60%，地方分享40%。
一个完整的分税制应该是：第一，各级政府之间事权划分明确、合理；第二，各级政府的收入来源规范、稳定；第三，建立以基本公共服务均等化为目标的转移支付体系。分税制其实也是分权，但与事权没有紧密结合。
“中国现行分税制的非均衡性主要表现在重财权、轻事权；事权下移、财力上移；现行的转移支付在很大程度上反映了‘有问题’的支出划分和收入划分。”分税制的实施，财政呈现了上好下差格局，中央和省、市一级财政越来越好，县、乡财政继续“贫困”。“目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。例如，据调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%；又如，预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出。而在地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。可见，财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务能力不足的关键。”2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8∶47.2，而中央与地方财政支出的比重为24.7∶75.3。2006年，地方本级财政收入与地方财政支出的缺口大约为财政总收入的28%左右，缺口主要通过中央对地方的转移支付解决。
但转移支付形式过多，专项转移支付比重过大，税收返还与财力与事权相匹配体制相背离且助长了地区差异，没有公开透明，没有体现均等化，监督乏力。监督乏力表现在，一些专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，截留、挪用。属于均等化转移支付形式的一般性转移支付所占比重很小，这是转移支付最大的问题。胡德仁、刘亮（2008）进行了中国政府间财政转移支付影响因素的实证分析，选取是否民族地区、人均财政收入、人均财政收支缺口和政府规模（财政供养人口/总人口）4个指标，对各省2002-2004年获得的人均中央转移支付进行回归分析，主要结论是：“①政治因素对当前财政转移支付政策影响远高于其他因素，中央政府的决策者们对国家统一的重视在很大程度上左右了政府间的财政转移支付决策。民族地区往往比非民族地区得到更多的人均财政转移支付，即使前者的人均财政收入高于后者。中国财政转移支付政策导向是坚持效率优先兼顾公平的。对人均财政收入高的地区给予较多的财政转移支付违背了公平原则，虽然对地方财政收支缺口有所考虑，但力度不够，有待加强，现行财政转移支付政策离均等化还有很远的距离。③财政转移支付政策的取向在一定程度上是保地方机构运转和保工资的。”
2）建立适合于长株潭联市的分税制
长株潭面临财政体制问题。“从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。”湖南省财政管理体制不顺，“一是财政体制制定带有层层向上集中倾向。如2001年省级地方财政收入占全省地方财政收入的15.56%，而江苏、浙江和福建省这个比例只有10%左右，安徽省还不到7%。这主要是政府间事权关系未完全理顺，省里对事权包揽过多，放得不够。二是与下级政府之间实行部分税种共享办法，影响和制约了地方政府的理财空间和积极性。三是组织收入过程中对部分税种实行征收分成和提取手续费的办法，既扰乱了税收征管秩序，又增加了税收成本。”
（1）明确与事权匹配的各级政府税种
对于长株潭联市，各级政府的事权一清二楚，并通过法律形式固定下来。社会管理方面，义务教育由成员市承担，社会保障由中央、省、联市共同承担，公共卫生由街区承担，医疗分级分别由省、联市、成员市承担。涉及成员市共同承担的，分配比例在三市之间存在差异，株洲市、湘潭市承担比重小于长沙市。
长株潭建立两级财政体制，联市、成员市都是一级财政，建立财力与事权相匹配的财政体制。优化地方税结构，省级税收收入所占比重适度下降。联市财政收入主要来自企业所得税、个人所得税、营业税。成员市财政收入可以考虑主要来自居住在本市的选民的土地税、房产税。
（2）实行纵向、横向转移支付制度
财权与事权完全协调是不可能的，因此存在转移支付。转移支付制度的指导思想应以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，并应以一般转移支付为主，专项转移支付为辅；纵向转移与横向转移相结合；逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式；科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模；财政转移支付法制化，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。世界大多数国家采用两种财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主。美国地方政府转移支付收入绝大部分来自于州政府，显示地方政府从属于各州政府的法律地位。现代美国的财政收入主要靠所得税、消费税和财产税三大税种，三者的主要征收者分别是联邦、州和地方政府。在地方政府的自有来源中，重要性占第一、二位的是财产税和消费税，然后是销售税和所得税。美国财产税的征收对象大抵限于房产。
联市、成员市的财政收入都是转移支付和自有财源的结合，以自有财源为主。街区不是一级财政，政府开支靠财政转移支付解决，并且主要靠成员市政府。
尝试横向转移。德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向均有的转移模式。长株潭可以试行横向转移模式。长沙市比株洲市和湘潭市发达得多。2007年地方财政收入，长沙市174.58亿元，株洲市37.58亿元，湘潭市24.20亿元。长沙市有条件也有义务从财力上支持株洲市和湘潭市。长沙市支援株洲市和湘潭市已有一定的政治基础，因为都是联市成员，具有共同目标和共同事业，是“一家人”。“家庭”和谐，既是一种孜孜以求的目标，更是一种豁达的境界；和平共处、同舟共济的“家庭”，是发展进程的温馨驿站，是兴旺发达的坚强后盾和力量源泉。
联市形成统一规范透明的财政转移支付制度。财政转移支付制度着力体现公共服务均等化。一般转移支付为主，专项转移支付为辅。科学界定专项转移支付的标准，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。取消税收返还，将其并入一般转移支付形式。制定《长株潭财政转移支付条例》，明确联市、成员市转移支付的模式、项目、规模、使用等细则。