二、袁世凯与北洋政府处理伊斯兰教事务的政策——“利用”与“限制”
自1912年3月袁世凯在北京就任中华民国临时大总统起，至1927年4月南京国民政府的建立止，北洋政府前后延续了15年时间。在此期间，北洋政府的军阀统治者为了处理边疆危机，维护和巩固自己的统治，曾制定了若干对待少数民族的民族政策，大致包括下面内容：(1)吸收少数民族上层参与政治管理。1912年8月10日公布的参议员选举法中，对边疆民族地区参议员的产生和名额分配，列有专门条款。在北洋政府时期，少数民族的参议员，蒙古有阿穆尔灵圭等24人，青海有洛藏达等3人，西藏有扎希土噶等7人。众议员，蒙古有富勒珲等27人，青海有花力旦等3人，西藏有一喜托美等8人。(2)维持少数民族上层原有管辖治理权和民族地区旧制度，沿袭双轨官制。北洋政府根据民国建立前南北谈判时与清政府订立的《关于满蒙回藏各属待遇之条件》，对这些民族的贵族保留其世袭职位和享有某些特权。1912年和1919年，北洋政府又两次颁布《蒙古待遇条例》。在《优待清室条例》中规定：清廷暂居故宫，由民国政府每年拨款400万元作为生活费用，并如外国“君主”地位礼待清帝。同时，在行政区域划分和行政制度原则上，对蒙古原有的蒙旗制度和王公制度，以及西藏的政教合一农奴制度等都予以保留。对西南少数民族中的土司制度虽予废除，但不彻底。据钱实甫在《北洋政府时期的政治制度》一书所述，直至1923年，西南各省还有土司488个，其中四川146个，广西46个，川边146个，贵州81个。此外，北洋政府采取清代一直沿用的双轨官制，即以监督为主的政府派遣官员和直接统治的地方官吏搭配组成民族地区统治班子。(3)设立掌管少数民族事务的机构蒙藏院。北洋政府于1912年5月设置了蒙藏事务处，负责掌管蒙古、西藏等地区少数民族的事务，同年7月升格为蒙藏事务局，直隶国务总理。1914年5月又改为蒙藏院，直隶大总统，设总裁、副总裁各一人。院内分置总务厅、秘书厅，专事民治、劝业和边卫的第一司，以及专事封叙、宗教典礼的第二司。此外还设立临时机构如蒙藏善后委员会及派出过直属总统的蒙古宣慰使。
综上所述，北洋政府的民族政策既不系统也不全面，实际上仅对蒙藏而言，这从其所设置的机构名称“蒙藏院”就可看出。此种情况，实际上同其所统治的势力范围有关，同时也符合北洋政府谋求对力量稍强的民族加强统治的目的。正因为如此，建立在封建制度基础上，却又打着资产阶级共和旗号的北洋政府往往无视国内其他少数民族的存在与参政权利，说明其民族政策依然是民族不平等的政策。但是与历代封建政权相比，北洋政府的民族政策既继承了以往的成功经验，也增添了一些与时代相适应的新内容。比如，它在形式上承认了中华民国各民族人民一律平等，并肯定了主要由少数民族居住的蒙古、青海、西藏都是中华民国领土不可分割的部分，同时也承认了它们又是与一般行省不同的具有特殊性的民族聚居区，这无疑是一种历史的进步。
北洋政府统治时期，除了颁布过若干民族政策，还制定了宗教政策。不过，除袁世凯时期起草的《天坛宪法草案》和《中华民国约法》，在孙中山颁布的《中华民国临时约法》第一次宣布国民有信教自由的基础上，继续肯定这一原则并继承了临时约法中关于民族问题的有关条款外，1923年10月曹锟的宪法和1925年11月段祺瑞的宪法草案，都只是为他们各自实行政治专制和军阀统治服务，对有关民族宗教问题没有具体明确的规定，只是一笔带过而已。
袁世凯篡夺民国政权后，于民国2年(1913年)4月8日召开中华民国国会，国会的参议两院各选出30名议员组成了宪法起草委员会，于同年7月12日开始起草宪法。这个宪法起草委员会设于北京天坛祈年殿，故此人们通常称这个草案为《天坛宪法草案》。《天坛宪法草案》共11章，113条。其中第三章“国民”第四条规定：“中华民国人民，于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等。”第十一条规定：“中华民国人民有信仰宗教之自由，非依法律不得限制。”民国3年（1914年）5月1日袁世凯又以大总统名义颁布了一个《中华民国约法》，这是由袁世凯的御用工具“约法会议”制定的，俗称“袁记约法”。该《约法》共10章68条。其中第二章“人民”第四条规定：“中华民国人民，无种族、宗教之区别，法律上均为平等。”第五条还规定：“人民于法律范围内，有信教之自由。”当然这些规定只是孙中山《中华民国临时约法》中关于宗教政策的沿袭，并非袁世凯政权的创造，而且在当时政治生活中只是一纸空文，没有可能真正去实践。
袁世凯对伊斯兰教的认识究竟有多深，以及他对伊斯兰教问题有什么治理策略，由于缺乏资料还难以作出评价。如1913年6月2日，袁世凯控制的北洋政府内务部公布过《寺院管理暂行规则》，“以供奉神像见各宗教之经典者为限”，不包括清真寺。但袁世凯还是具体处置了一些涉及伊斯兰教的事务，通过实际行动体现了他在对待伊斯兰教问题上所采取的利用与限制的政治态度。
从总的方面来看，袁世凯为了实现自己篡权的目的，在竭力拉拢各种社会势力的同时，也没有忘记伊斯兰教的舆论作用，在一些问题上对穆斯林的社会影响曾加以利用。
(一)民国初利用穆斯林爱国心愿，诱骗在京的部分回族知名人士呈文挽留袁世凯在京就任临时大总统职位。1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就职临时大总统，宣告中华民国成立。南京临时政府成立之后，袁世凯为篡夺革命果实，勾结帝国主义势力，对革命政权施加种种压力。革命政权中的立宪派和旧官僚，也乘机进行破坏。1912年2月12日，宣统帝正式下诏退位，袁世凯通电声明赞成共和，孙中山为顾全大局被迫妥协退让，向南京参议院提出辞呈。孙中山为了限制袁世凯的权力，事先曾提出3项条件：临时政府设在南京；新总统到南京就职后他才辞去临时大总统职务；新大总统必须遵守参议院即将制定的《中华民国临时约法》。南京参议院选举袁世凯为临时大总统后，临时政府派蔡元培率专使团北上迎接袁世凯到南京就职。袁世凯一面对专使团表示“愿早日南行”；一面唆使部下发动兵变，在京纵火抢掠，骚扰专使住所。帝国主义国家也以“保护使馆和侨民”为名，纷纷派军队到京，使北方的时局变得紧张起来。袁世凯借口“北方秩序不易维持，东北人心未尽一致”，表示不能离开北京，并指使手下让各界民众呈文对其表示挽留。后来南京专使电请临时政府同意袁世凯在北京就职，孙中山被迫再次妥协。1912年3月，袁世凯在北京就任中华民国临时大总统，孙中山正式解除临时大总统职务。临时政府迁往北京。当时，袁世凯就利用回族穆斯林渴望“国体稳定”的“爱国的志愿”，诱骗部分在京回族知名人士于当年2月20日呈文挽留其在京就职。该文称：“自共和政体宣布，亿众欢腾，从此亚东化五大族为一家，是诚千古未有之美举。诏旨以袁内阁为全权组织临时政府，尤觉允孚众望曷胜庆幸。唯现闻袁全权有辞职南行之说骇异殊甚。因是回民等特开全体临时集会，众议佥同仍公举袁全权为临时大总统，并攀留大驾驻京以孚众望。诚以世变以来，各省糜烂疮痍满目，困苦情形已不堪言状。自袁全权到京后，北方各省始获保全，而京城受惠尤多，感情自厚。且嗣后组织政府，外交内治，万机待理，百事正当改革之际，若全权竟弃万众而行，不但大失众望，诚恐北方之乱即在目前。全权固不以权位为念，独不念北方数十万生灵暨新造最完全之东亚大国又收残破耶？即使有须南北合裔者，亦只须派员前往，决不宜全权自行也。回民等为顾全大局起见，谨呈。”当时在呈文上签名的有“掌教王振道、王宽、张德纯”及一批穆斯林群众（回文白话报，1913，1（1），“文牍”专栏）。
(二)袁世凯攫取总统职位后，为了巩固自己地位，开始以共和国体的代表人物自居，把继续利用和拉拢回族、维吾尔族等穆斯林及蒙古、藏等少数民族作为自己的政治资本，因此由蒙藏事务局于1913年元月在北京创办了《回文白话报》《蒙文白话报》和《藏文白话报》作为自己在民族宗教问题上的舆论工具。起初，蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布企图聘请王宽至该局任职，但王宽“力辞不就”，后经“再三敦促，卒聘为办理回文编译事宜，总理《回文白话报》，发行新疆各地”。《回文白话报》等均是16开本的杂志型月刊，以汉文和维吾尔文石印合璧出版，每期120～130页不等，设有图画(照片)、法令、论说、要闻、文牍、杂录、答问、小说、专件等栏目。每个栏目的首页或插页以红色大字标出栏目名。《回文白话报》非商品，以赠送方式向边疆地区清真寺、回文学堂及回教俱进会等处发送，后来由于来函索阅者增多且经费不足，只得按照发行额数分配寄赠。3种“白话报”虽属由留学日本归来的总编纂徐惺初统一审定，但各个文种内容并不完全一致，蒙藏两种文字白话报基本相同，《回文白话报》则结合新疆及伊斯兰教的特点刊发文章。从1914年第二季度起因蒙藏事务局改组进行整顿，3种“白话报”均休刊，直到1915年4月复刊，复刊时改名称为《回文报》《蒙文报》和《藏文报》，体例有所变化，内容也压缩了。在王宽等人的积极参与下，《回文白话报》从表面上是袁世凯政权的舆论工具，变为宣传共和国体与民族和睦的政论性刊物，以开通边疆风气，灌输人民智识为宗旨，尤以鼓吹五族共和，巩固国基为前提，倡导各族人民加强友好往来，以达五族一轨，趋于大同，宣传民族自强必重教育，提倡研究民族经济以谋生计，主张崇尚武备而卫国防。因此，在民国初年对启发边疆各族穆斯林的国家观念，加强各族穆斯林与祖国的情感与经济文化联系产生过积极的作用。正如尹伯清所着《王浩然(王宽)阿衡传》一文所评价的：“西北回族(泛指各族穆斯林——笔者)，幸赖此报获知中央政令、内地新闻，明悉共和意义，忠诚内向，未踵外蒙、西藏之后，亦阿衡力也。”（月华，1935，7（24））后来，王宽越来越看清了袁世凯的政治面目，为了维护辛亥革命成果，积极支持孙中山先生发起的北伐革命事业。
(三)1915年，袁世凯不顾全国人民的反对，公然推行帝制。为了实现自己的皇帝梦，他亟须借助舆论包括制造所谓少数民族的“拥戴”来欺骗人民，故此他和统治新疆各族穆斯林和其他民族人民的杨增新在政治上达成了默契。一方面，具有根深蒂固封建专制思想，擅长政治投机的杨增新盗用新疆穆斯林和其他民族人民的名义对袁世凯百般劝进，称“愿大皇帝早日登极，以慰民望”；另一方面，处境已十分孤立的袁世凯对控制新疆这个重要穆斯林聚居地区的封疆大吏杨增新也竭力表示赏识，立即以册封“一等伯爵”进行拉拢（见洪宪元年1月13日第8号政府公报，“公电迪化杨增新奏”。），以便对外制造新疆各族人民对其实行帝制表示“支持”的假象。1915年12月底，当新疆一批中下级军政人员准备响应云南护国军讨袁行动时，立即遭到杨增新的镇压，使新疆这场反袁称帝的护国斗争胎死腹中。杨增新遂通过上述行动对袁世凯的赏识作出了回报。后来，袁世凯在全国人民反复辟讨伐声中被迫宣布撤销帝制，杨增新则以“问庙不问神”，“初衷是拥护中央”来掩饰自己这段不光彩的经历。1916年6月6日袁世凯死后，北洋政府的后几任执政者黎元洪、段祺瑞和曹锟等虽然了解杨增新在新疆实行个人独裁的种种劣迹，但他们为了巩固自己的统治，都需要借助伊斯兰教和西北穆斯林的重要影响来争取舆论支持，因此对统治新疆多年已有较深政治根基的杨增新的地位仍予以承认和支持。杨增新虽然对袁世凯以后的几位执政者很蔑视，但在其治新期间，对北京中央政府的变动仍一律通电拥护，始终置新疆于五色国旗之下，以此换取中央政府的承认以标榜自己的合法性和制止其他军阀势力对新疆的觊觎。1927年北洋政府倒台后，杨增新又立即通电南京国民政府表示服从，并换上青天白日旗。