从国民党历次代表大会的决议和其颁布的“宪法”条文中，可以看出南京国民政府边疆民族政策的基本内容：其一，主张国内各民族一律平等。国内各民族一律平等的提法最早出现于1924年国民党“一大”宣言中，以后这个提法常出现于国民党重要的会议决议上。1931年6月1日公布的《中华民国训政时期约法》第六条规定：“中华民国国民无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等。”1947年元旦公布的《中华民国宪法》第五条和第七条分别规定，“中华民国各族一律平等”；“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等”。主张各民族一律平等，这是中国历史进步的趋势所在，在现代中国任何执政者都不敢公开违背。但值得注意的是，南京国民政府对少数民族的总称是提“各族”或“种族”；在边疆的提“各民族”，在内地的提“生活习惯特殊之国民”，也就是说对内地的回族等少数民族，既不承认其为民族，也不承认其为种族。其二，在固有的领土上组织自由统一的中华民国，规定各民族共同参政建国。《训政时期约法》“总纲”中规定，中华民国领土为各省及蒙古、西藏，中华民国永为统一共和国。确认少数民族居住的领土属中国领土，各民族应联合建立统一的中华民国，这项规定客观上有利于多民族国家的统一和防止分裂。主观上是为保住国民党在边疆民族地区的统治权力和经济利益。国民党还在其中央全会上多次决议，规定各民族能共同参政。其三，扶植边疆地方自治，确切地说，并非国内少数民族自治，而是推动蒙古、西藏两个地区自治。《中华民国宪法》第一百一十九条和一百二十条分别规定，“西藏自治制度，应予以保障”；“蒙古各盟旗地方自治制度，以法律定之”。1934年2月，南京国民政府曾通过《蒙古自治办法原则八项》。其四，推动边疆开发和经济建设，发展边疆教育。其具体措施有移民实边、注重土着人民生计、对经济建设应因地制宜实行保育政策、从发展教育入手开辟交通发展金融、开展三民主义政治宣传教育和发展学校教育并举。上述“保育政策”和注重“土着人民生计”等许诺，在国民党统治下当然不可能真正实现，只是引起社会开始重视边疆民族经济的实际问题、民族教育问题和少数民族争取本民族利益的要求。
如上所述，虽然在国民党和南京国民政府历次会议的重要报告、宣言和决议中，在其所颁布的约法、宪法中充塞着民族平等、民族自治、扶植边疆民族发展经济和教育等抽象的、形式的字句，但这些边疆民族政策始终贯穿着大汉族主义的思想，维护着大地主大资产阶级的根本利益。在国民党和南京国民政府统治中国的20多年里，它们对国内少数民族的实际政策和行动，与其在各类文件上所表白的不能互相吻合，实际上渗透着民族歧视观念。南京国民政府虽然宣布“国内各族平等”，“各民族共同参政建国”，但蒋介石在1943年发表的《中国之命运》一书中，不承认中国境内各民族的存在，认为中华民族是由多数宗族融合而成，中国只有宗族而无民族差别，故此只提宗族平等而不提民族平等。在上述不承认国内少数民族存在的前提下，关于少数民族参政的主张只能是说说而已。同时，因为国民党与南京政府不承认回回是一个民族，并对回族和其他少数民族施以种种政治压制，更使少数民族参政成为一句空话。此外，南京国民政府上台不久，就于1928年9月17日宣布在内蒙古设立热河、察哈尔、绥远3个行省，实行分而治之。后来虽然公布《蒙古自治办法原则八项》，但又任命何应钦为蒙古地方自治指导长官，指导蒙古地方自治政务委员会，如蒙政会开会，他委派参赞参加；蒙政会处理事件及发布命令，他可以纠正或撤销，蒙古民族无法自主管理自己的内部事务，“民族自治”形同虚设。至于南京国民政府提出的“开发边疆”，在地方上实施时往往变成掠取少数民族的土地和物资，“发展教育”变成同化少数民族的建立所谓“国族统一文化”，没有显示出什么积极的成果。例如1949年前，民族地区学校数量极少，文盲率在90％以上。从总体上看，国民党和南京国民政府边疆民族政策的实施结果，不仅没能解决中国的民族问题，反而加重了少数民族人民同统治者的矛盾。为此，着名进步记者范长江30年代中期在西北考察后，曾对南京国民政府的边疆民族政策作了如下一番恰如其分的评价：“中国政治思想上对边境民族问题，有重大进步者，厥为中山先生民族主义之主张……惜中山先生首造民国，而中山先生之民族主义，却始终未出口头与文字宣传范围。自北京政府以至现在，治理边务工作，虽有紧弛之不同，而治边政策之实质，要为一本传统狭义的消极的民族政策，其目的只要求国内其他各民族之不叛乱，保持自己边境之安宁。清以前之历史，固无论矣。即北京时代之蒙藏院以至现在之蒙藏委员会，其主要工作，要不过羁縻王公喇嘛。其所谓进步之办法，亦不过羁縻之中带控制，并以教育方法，加速其同化耳。因此边务机关人员，往往为国家不甚爱惜之官，蒙藏会变成为宦场人事调剂之场所。边境民族问题，实质上愈弄愈糟者，理所必然也。”（范长江塞上行新华出版社，1980：12-13）
二、南京国民政府的宗教政策
国民党与南京国民政府的宗教政策，概括起来有两点：一是国民有信仰宗教的自由，二是对宗教行政采取渐进的改良。
1931年11月国民党“四大”通过的《确定边区建设方针并切实进行案》中规定：“对于各该地(指边疆地区——笔者)人民之宗教信仰，须尊重之；宗教行政取渐进的改良，并以唤起各教信徒自谋改良为原则。”（国民党党史委员会，编辑革命文献，（76）：148）1941年4月召开的国民党五届八中全会再次决议：“尊重各民族之宗教信仰。”此外，南京国民政府1931年6月1日公布的《中华民国训政时期约法》第二章第十一条和1947年元旦公布的《中华民国宪法》第二章第十三条，都同时规定“人民有信仰宗教之自由”。此外，南京国民政府对宗教寺庙的管理分为两个系统，一是对一般地区由僧道住持或居住的坛庙、寺院、庵观，归内政部及省县地方政权管理；二是对西藏、西康、蒙古、青海、新疆等地的喇嘛等寺庙，归蒙藏委员会管理。从1929年到1949年的20年间，南京国民政府对宗教人员及寺庙的监督管理，颁布了20多个法规，其中有的法规注明不适用于边疆民族地区。例如《寺庙登记规则》就规定“本规则于天主、耶、回及喇嘛之寺庙不适用之”。对清真寺的管理，1940年曾由中国回教救国协会拟订办法，1947年经修订后颁发全国。按其内容，这些条规可分为四个类型：第一，关于喇嘛的登记、任用、转世、奖惩等规定；第二，关于寺庙的登记、监督、管理等规定；第三，关于领印释藏经典及佛教寺庙兴办慈善公益事业等规定；第四，关于边疆宗教领袖晋京展觐办法及有关礼仪的规定。其实，国民党与南京国民政府对宗教的控制确实从未放松过，而他们对各民族宗教信仰尊重的保证却没有得到完全的兑现。相反，是对少数民族包括回族穆斯林实行强制同化，从而大大伤害了少数民族人民的利益与感情，并导致一部分不明真相的汉族群众对少数民族的宗教信仰与风俗习惯产生误解或偏见，造成了民族之间的隔阂甚至矛盾、冲突。
三、南京国民政府伊斯兰教政策的主要内容
南京国民政府对伊斯兰教事务和穆斯林问题的治理策略，是其边疆民族政策和宗教政策的一种具体体现。一方面，基于国民党一些重要代表会议决议和南京国民政府颁布的约法和宪法规定“人民有信仰宗教之自由”，国民党代表人物和南京国民政府在公开场合对穆斯林的伊斯兰教信仰通常表示认可和维护；另一方面，国民党和南京国民政府为了维护大地主大资产阶级对边疆民族地区的统治利益，对伊斯兰教采取“控制”与“同化”的策略，暴露出这项政策所依托的大汉族主义的思想根基。因此，南京国民政府的伊斯兰教政策是一种内部自相矛盾的政策，具有二元性的特点。
(一)南京国民政府对伊斯兰教的认可与维护政策
抗日战争爆发前，南京国民政府除了留心拉拢西北回族穆斯林军阀和应付处理因侮辱伊斯兰教而引起的风潮外，对伊斯兰教和穆斯林基本上没有主动积极的表示。1928年2月规定国民政府设立蒙藏委员会后，同年4月8日新疆“回王全权代表”定希程，曾致电国民党中央，“请求扩大蒙藏委员会组织，加入回族委员”。第二天，南京回民联合会与17省回族代表李廷相等到国民政府请愿，也提出了定希程所提的同样要求（史筠民族事务管理制度长春：吉林教育出版社，1991：147）。看来南京国民政府在设置蒙藏委员会时，起初就不考虑管辖新疆穆斯林事务，也不打算增设穆斯林委员，但当穆斯林人士提出抗议后，蒙藏委员会的工作范围才有所扩大，对推动新疆的民族教育，布置民族现状调查，接待穆斯林政治与宗教代表人物赴南京展觐等事务都有所安排。后来，又安排回族实力派人物马福祥任蒙藏委员会委员长，安排北京穆斯林上层人士唐柯三、孙绳武先后任委员。1932年，上海与北京相继发生北新书局和《南华文艺》侮教案后，因南北两地都派出代表团赴南京请愿。经国民党中央执委会开会讨论，由国民政府宣布“爱重回民、维护宗教”。同年11月8日，又由行政院宣布“民族平等，信教自由”，对伊斯兰教的存在表示认可和对穆斯林的信仰表示维护。
1937年“卢沟桥事件”爆发后，华北、西北的穆斯林一下子身处抗日最前线。在日本帝国主义打出“尊重”伊斯兰教的幌子大做阴谋文章，并积极策划在中国组建所谓“回回国”以分裂中国的罪恶企图曝光后，伊斯兰教的影响及作用与穆斯林的处境及态度成为中国政治社会生活中的突出问题，国民党与南京国民政府也开始对此予以高度重视。尤其是民国时期舆论界对中国穆斯林的人口估计过高，认为总数达四五千万，占全国人口的十分之一，故此各方面都认为穆斯林与抗战的前途关系极为重要。国民党的高层人士多次发表对伊斯兰教和穆斯林表示赞赏的看法，其宗旨是要求各族穆斯林“以对穆圣的信仰服膺三民主义”。同时，对穆斯林宗教信仰注意不予触犯。
第一，1938年10月17日，蒋介石对甘宁青抗敌救国宣传团代表西北回教军民举行的献旗典礼上，专门发表对全国回民的训示。其开篇就赞赏“回教由唐时入中国，历史悠久，人才辈出，历代名臣武将对于国家的贡献，垂有显着光荣的事绩”。他接着表白：“现在的中央政府，对于各民族间的措施，不但尽反帝制时代之所为，较之民十五以前军阀时代，显然也有不同的地方。在对于回民方面，例如提倡回民教育，培植回教人才，尊重回民信仰，擢用回教贤能……等等的事实，全国回教同胞当能深切明了。”蒋介石继而表示：“回胞的人口增殖率甚大，逐渐占全国人数的重要部分，加之身体强壮，勇敢善战，在全国民众中亦甚杰出，尤其是有坚定的信仰与团结的精神，至为可以称述的民族优点。有人说假使特别将全国回教同胞集合起来，就足以与日本相对抗，以此可见中国回教力量的伟大。既有这样伟大的力量，在每一个回胞方面应该要如何求力量的表现，在政府方面更应该要如何扶持这种力量与领导这种力量，就是说政府与回教要共同努力，上下一心，才能人尽其力，力得用。”“自抗战以来，全国回教军民，对于抗战的表现特别显着，并且特别的普遍，这就是精诚团结共御外侮的好现象，也就是取得最后胜利的先声。”“回教同胞，更要以对穆圣的信仰服膺三民主义，以爱护宗教的精神来扞卫国家。”（回民言论1939：创刊号）
第二，蒋介石于1939年7月26日出席中国回教救国协会第一届全体会员代表大会开幕典礼时，又发表训词称回教“在历史上，对于国家贡献很大，尤其在明朝，回教人更有伟大的功绩表现……抗战期间，很多的回教同胞，发挥其抗战精神，在华北各地颇有回教同胞之民众武力，予敌人以重大打击……回教的精神对于国家特别忠诚，在任何地方，都发挥其大无畏之精神”，“所以回教知识界同志，要特别发挥这种美德，增加抗战力量”。7月29日，蒋介石在回教救国协会举办的茶会上称，“回教是完满的宗教，是救人救世的宗教，他的使命，回教人自然要救，非回教人也要救，这样才能显出回教博大之精神”，“回教同胞的尚武精神，便是他们的特性，也就是他们的优点，希望要格外地发挥，要把这种特性和优点，普遍到全国去。”（回民言论1939，2（2））