根据新修订的《中华人民共和国义务教育法》，学校有办学自主权，为了保证学校教育教学的正常运行，就必须制定相应的校规校纪，以此来对教育行为的主体教学约束，根据校规校纪对学生、教师、后勤人员等进行管理。
近些年来发生的多起与学校教育直接相关的事件纠纷，有的事件纠纷甚至诉诸于法律，对簿于公堂，学校的管理行为成为各方争论的焦点。这些争议都关系到学校规章制度的法制基础，也反映出新时期条件下学生、家长、教师权利意识的增强。
学校管理行为对学校管理制度和管理观念所产生的不协调性，需要教育管理者以及教育法学研究者进行深层次的思考。
一、学校管理制度的法律关系
一个应该明确的大前提是：学校规章制度只是学校自己制定的、为了维护教育教学正常秩序的内部规则，不属于“法”的范畴，因而不具有法律约束力。对于纠纷，学校站在自身利益的立场上，提出校规校纪来为自己的行为解释，这是可以理解的，也是允许的，但不是法院审理案件的充分依据。
学校的规章制度作为内部规则，对内部的成员和利用者有行政管理和合同管理意义上的约束力，这种约束力要注意调整好学校与学生、家长、教师的地位关系，要在法律的框架之内明确行为、责任、主体之间的相互关系。
1.公立学校：特殊的行政关系
公立学校根据教育法的授权或行政机关的委托而建立起来的，是行使国家赋予的教育公权力的机构。从这一意义上讲，公立学校与学生、家长、教师的关系不是平等主体之间的合同关系，而是一种特殊的行政关系。
公立学校不仅是一个社会组织，还是根据教育法的授权或行政机关的委托而行使国家公权力的授权组织。为保障教育行为的顺利实施，法律授予它一定的行政管理权。当它在行使这些行政管理权力的时候，在主体地位上，它与学生、教师的关系并不平等，而是一种特殊的行政从属关系，这是一切校规校纪的建立并得以顺利实施的基础。这一点不仅得到学术界的支持，而且在司法实践上也得到了认可。
2.民办学校：基于入学契约的合同关系
民办学校也是事业单位法人的一种，但不具有行政权力主体的地位。它与学生、家长、教师的关系是基于入学契约而建立的合同关系，反映在教育教学行为中，是通过入学的自愿、聘任的签约进而实施管理的。
例如，学生同意入学并报到注册，即视为学生认同了学校的规章制度，校规校纪对合同当事人的学生就产生了约束力，在后来的教育教学过程中，学生就必须接受学校的管理。当然，这种管理是一种条件性管理，学生如果不服从、有超越管理规章的行为，就可能构成违约，当学校与当事人双方的利益冲突不能达成协调，不能调解，就意味着这一合同关系的解除。
还必须看到，即使学生、家长与民办学校构成的是平等主体间的合同关系，但这一“平等主体”是相对的，有条件的。因为，学校的规章制度也往往是在学生入学之前就由学校根据自身的条件和意愿单方面制定的，学生并没有条件和权利参与制定校规校纪，这与法律意义上的“平等主体”的理解是有区别的。尽管如此，学生、家长也不能因自己未参与制定校规而认定它对自己不适用。这为很多国家的契约理论所支持。
综上所述，我们不难看出，民办学校不具有行政权力主体的地位，它与学生、家长、教师以及后勤教务人员的关系是基于入学契约而建立的合同关系。
3.提倡学生参与制定规章
无论公立学校还是民办学校，虽然学生、家长没有权利和条件参与制定校规校纪，但从学校民主的角度考虑，允许并倡导学生、家长参与讨论，制定与自己的利益有关的规章制度，既能更好地反映学生、家长的意见，有利于民主化管理，调动人的主体性因素，促进教育教学行为的实施，还使得规章制度符合实际，实施起来也会减少学生的心理抗拒，是应当提倡的。
在实际实施过程中，学生、法律界人士往往质疑学校规章制度的合法性和权威性，学生甚至提出，作为与学校间合同的一部分，学校规章制度应该由双方共同协商确定。
观点：无论公立学校还是民办学校，从学校民主和减少学生心理抗拒的角度考虑，应当提倡学生参与制定学校规章制度。
二、校规管理的原则
1.校规服从法律的原则
学校虽然有办学自主权，但学校不能随意制定规章制度。学校的一切行政管理措施包括校规校纪等，都必须受到相关法律原则的制约，必须保护当事人的合法权益。
学校必须遵守的一个原则是：学校虽然有办学自主权，为了教育教学行为的有序、有效地实施，需要制定相应的规章制度，但制定时并不能随意，要受诸多条件限制，必须受到相关法律原则的制约。学校制定规章制度首先要符合行政合法性原则，即行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律文本，不能与法律条款相抵触。其中，特别值得重视的是法律优先原则与法律保留原则。
有这样一个案例：一位学生在某学校就读，修完了学校开设的课程，也参加了相应的考试，操行评定和考试成绩合格，但学生因为家庭偶然变故而经济困难，在高中学习期间欠有学校的住宿费、择校费等没有交清，作为条件，学校要求学生家庭交清费用后方可领取毕业证书。
然而，《中华人民共和国教育法》并没有规定因为学生欠有学校的住宿费、择校费就不能领取毕业证书，学校也就不能以此构成不颁发毕业证书的理由，尽管该学生入学时和在求学中对按时交纳住宿费、择校费有过承诺。学生向法院提起行政诉讼，学生的代理人认为，学校的规定违背了国家相关法律法规对颁发学历证书的要求，不具有合法性，因此，不予颁发毕业证书的做法是错误的。
2.法律优先原则
法律优先的意思是法律优于行政权；实质是指教育行政管理的一切行为都应受现有法律的约束，不能与法律相抵触，与法律相抵触的教育行政管理行为原则上是可以撤销和可以被诉讼的。这个原则当然应无条件地适用于学校行政管理活动的各个方面。
司法对学校适用法律优先原则的要求是很明显的。学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律法规，必须保护当事人——学生的合法权益。
我国正处在建设法治国家的过程中，依法执教，依法行政，依法治校，是学校校长行为的基本规范。作为一个基层机构，学校务必要做到守法、依法，一切教育管理活动都必须在法律的框架下得以实施，这是十分必要的。要真正做到这一点，遵循法律优先原则是一个最基本的要求。
在遵循法律优先原则的学校管理过程中，并非是“法律条款上明确规定的就做，没有明确规定的就不做”。事实上，作为一部教育法律法规，所针对的是宏观的、基本的事实和现象的治理，各地的教育实际不同，教育现状千差万别，一部教育法律并不能穷尽所有在学校发生的事。对于学生、教师、后勤人员具体细节的实施管理，学校应该具有适度的自主性。例如，在一些不涉及学生基本权益的方面，如学校的作息时间、教学安排、评优奖励制度、住宿管理规定等问题上，学校就必须在遵循教育法律法规的原则下，自行制定本校的管理制度和守则、规则。
3.法律保留原则
法律保留原则，其基本含义是指宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关对于公民基本权利的限制，其实施行政行为之前必须有法律的授权。
于是，有一些校长提出一个问题：公立学校制定校规校纪并以此来实施学校管理、进行学校奖罚等行为，这实际上是对学生、教师某些基本权利的限制，并没有得到法律的授权。这是否违背了法律保留原则？
其实，这是一个颇有争议的问题。在国外，以法、德等国家为代表的大陆法系传统的理论认为，学校的成立，这本身就可以看作是一种法律的授权，学校作为公务法人，享有在其学校内部公务领域内制定相应的管理章程和规则的权力。这些内部管理规程和规则对学校以外的人和事不具有法的效力，对内却是有效的权力。
我们现实的采纳是：在法律优先原则下，学校可以在没有法律授权之下自行制定内部规则，即校规校纪等学校管理规程，并依照内部规则做出处理决定，进行学校工作管理。
但20世纪80年代以来，所谓的福利行政、给付行政的领域越来越大，法律保留原则逐渐扩大。学者们认为，如果公立学校制定管理规程的行为不适用法律保留原则，就有可能成为“法治国家里的一个漏洞”，因此，提倡尽可能削减公立学校在法律保留原则之中的内容和对象，将更多地内容和对象纳入法律监督之下，减少学校在特别权力关系之下规避法律监控的时间和空间。
需要特别指出的是，学校的退学处置影响学生的求知权和工作权，也会改变学生的身份，因此，学校的退学权要适用法律保留原则，受到规范和约束。
三、法律保留原则的实际运用
1.公立学校的适当运用
在现代法治国家中，公立学校应当部分地适用法律保留原则。因为公立学校既不应脱离法治的监督，也不同于行政机关，是一个特殊组织，应具有自身的独立性和自治特征。因此，公立学校应有条件地适用法律保留原则，但不能和行政机关那样完全适用，即应当允许公立学校在适当的领域保持特殊性。
但是，在公立学校制定校规校纪的时候，究竟哪些领域适用法律保留原则，哪些领域学校可以自行规定，现在还处于探索、完善之中。
2.国际借鉴
在这一方面，德国将学校管理关系分为基础关系与管理关系，或称基本关系与工作关系。涉及基础（基本）关系的包括学生身份的取得、丧失及降级等决定，必须保留给法律作出规定，学校的规章制度只能在现有法律规定下进行细化，不得自行创设新的规范。而其他如学生的服装、仪表规定，作息时间规定、宿舍规定等都属于管理（工作）关系，可以由学校规章制度自行决定。这种理论值得我们研究和借鉴。
就台湾和内地的研究现状来看，一般认为，学校的退学处置影响学生求知权和工作权，也会改变学生在学校的身份，因此，学校对学生强制退学需适用法律保留原则，以此规范和约束学校的退学权。在其他不涉及学生基本权益的方面，如学校的作息时间、教学安排、评优奖励制度、住宿管理规定等问题上，即使没有法律依据，学校也可以自行制定本校规则。
四、学校管理的自由裁量权
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英国有一个有名的案件，一位教师因为长着红头发而被解雇。在一个著名的英国判例中，法官指出，“仅因为她的发色是红的而被解雇了。在这个意义上讲，这是不合理的。在另一个意义上讲，它考虑了不重要的事情，它是如此不合理以至它几乎被视为恶意。”这位法官对行政合理性原则的阐释，已经成为行政法中被频繁引用的段落。它表明，行政判断不仅要合法，还要合理。
1.概念：学校自由裁量权
学校在制定规章制度时，也会遇到合理性问题。学校是一个以培养学生的品德思想心理素质、完成教育教学任务为主要目的的组织机构，为了使其积极主动地达成这一教育目标，法律需要赋予它相当多的自由裁量权，即学校对很多事务享有自由判断并作出决定的权力。学校在制定有关规章制度时，可以根据自己对这些问题的理解和判断作出规定，一般都不涉及违法的问题。
例如，规定对学生予以勒令退学或开除学籍处分，一般有6种情况，其中的两种：“品行极为恶劣，道德败坏者”和“违反学校纪律，情节严重者”都属于学校的自由裁量权范围。如何判断学生的品行恶劣、道德败坏都给学校留下了极大的自由裁断空间。如果学校认为，某个学生的行为属于道德败坏而将其勒令退学，而外界或学生却不这样认为，并且双方争议很大，甚至大部分人都不同意学校的做法，并不能表明学校的校规或勒令退学行为违法，因为这属于学校的自由裁量权。
校规可能对学生的权益造成某种不利影响时，学校应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内。
2.自由裁量权是一柄双刃剑
我们同时也注意到，自由裁量权是一柄双刃剑，它可以满足积极行政的要求，但如果完全任其自由行使，又极易被滥用，反而成为侵害学生和教师的基本权利的手段。
案例：学生诉母校勒令退学
某学校自行车棚内接连丢失了几辆自行车。后经查实，是本校一名高一学生干的，他将几辆自行车拆散，重新组装零件，就成为一辆“新的”、不容易被失主认出的自行车，就骑着车出入学校了。学校对这名学生给予了勒令退学的处分。该学生及其家长不服处分，找到校长“理论”未果，于是将学校告上了法庭。
作为原告的学生认为，这不能构成“偷车”之名。理由有三：这些自行车停放在操场、过道、教学楼前，乱停乱放，自行车主本身就违反了学校规章；自己只是选择了一些废旧自行车推走，对于成色新的自行车并没有动手，这与“偷车”，无论在主观动机或行为结果上具有本质的区别；自己对废旧自行车进行组装后使用，经过了自己的劳动。