《海洋倾废公约》最重要的发展是《〈防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》。1993年,《海洋倾废公约》缔约国会议通过了关于禁止倾倒工业废弃物、禁止倾倒放射性废物和终止有毒液体海上焚烧三项决议,并于1994年启动了《〈防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》(以下简称《议定书》)的起草工作。经过三年谈判,主张禁止向海洋倾倒一切物质的“绝对环保派”国家和主张利用海洋自净能力合理控制倾倒活动的“利用控制派”国家终于就《议定书》文本达成妥协,在1996年召开的政府间特别会议上通过了《议定书》。《议定书》规定,《海洋倾废公约》缔约国如成为《议定书》缔约国,则《议定书》取代《海洋倾废公约》。《议定书》于2006年3月24日第26个国家交存批准书之后生效,使防止倾废造成海洋污染的工作又踏进了一个新的里程。我国在1998年3月22日签署了《议定书》。
《议定书》共29条3个附件,主要内容有:目标、一般义务、适用范围、遵约程序、争端解决程序、赔偿责任、区域合作等。三个附件分别是可考虑倾倒的废物或其他物质名单、对可考虑倾倒的废物或其他物质的评定框架以及仲裁程序。与《海洋倾废公约》相比,《议定书》在保护海洋环境、防止倾倒活动方面的协定更为现代化和更全面,也更严格,主要体现如下 :
第一,要求各缔约国采取“预防方法”,保护海洋环境不受倾倒和海上焚烧的危害,即在有理由认为可能发生对环境损害的情况下,预先采取可行措施,防止、减少对环境的污染;同时规定了污染者付费原则,要求各缔约国在批准进行倾倒活动中实施污染者付费。
第二,在倾倒物质上,《议定书》以“反列名单”的方式列出七类“可以考虑倾倒的废物或其他物质”(疏浚物、阴沟污泥,鱼类废物或加工作业产生的物质、船舶、平台或其他海上人工构造物,以及惰性、无机地质材料),其他物质不允许向海洋倾倒,比《海洋倾废公约》只规定哪些物质不可以倾倒的“禁止名单”更为严格。
第三,在倾倒区域上,《议定书》的适用范围虽然仍不包括海洋内水(《议定书》未对“海洋内水”作出明确定义,一般理解为“内海”),但缔约国可自主选择适用《议定书》的规定或采取其他有效的许可和管理措施来控制对海洋内水倾倒活动的管理;缔约国应向《议定书》组织提供有关在海洋内水中实施、遵守和执行的立法和组织机制的信息,并尽力自愿提供有关在内水中倾倒的物质种类和性质的摘要报告。同时,《议定书》增加了对在海床及其底土进行倾废活动的管辖。
第四,在倾倒方式上,《议定书》中“倾倒”的定义增加了以处置为目的的平台或其他海上人工构造物在原址的倾覆。
第五,《议定书》增加了遵约程序方面的规定。根据《议定书》,在不迟于其生效后两年,缔约国会议应制定评定和促进遵守《议定书》所必需的程序和机制,并以建设性方式进行充分和开放的信息交流。缔约国会议对按《议定书》提交的信息和根据这一程序和机制作出的建议进行充分审议后,可向缔约国提供建议、援助或合作。
第六,《议定书》增加了争端解决的内容,规定了三种方式解决争端,即①通过谈判、调停或调解或以争端各方选择的其他和平解决的方式予以解决;②在12个月内争端得不到解决的情况下,如争端各方同意,可选择1982年《联合国海洋法公约》第287条第1款所列的程序(国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭、特别仲裁法庭)之一解决(无论是否《联合国海洋法公约》的缔约国);③如争端各方不同意以《联合国海洋法公约》所列的方式解决,则在争端一方作出请求后适用附件3中所列的强制仲裁程序解决。
(三)《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》
《巴塞尔公约》自1992年生效以来,截止2007年9月已有170个国家及欧盟成为其成员国, 公约由序言、29条正文和6个附件组成。其目的是为了加强世界各国在控制危险废物和其它废物越境转移及其处置方面的合作,尽量减少危险废物的数量、危险度,保证在离生产地最近的地方对其进行无害环境的回收或处置,防止危险废物的非法越境运输;并帮助发展中国家对其产生的危险废物及其它废物进行无害环境的管理。我国参与了该公约的起草和通过,并于1991年9月4日批准加入该《公约》。1992年5月5日《公约》生效时,同时对我国生效。
1、危险废物越境转移的规定
《巴塞尔公约》对危险废物跨越国境的转移和处置作出了较为全面的规定。
首先,公约规定各国应尽量减少有害废物的产生,并有权禁止有害废物的进口。公约详细规定了成员国的义务,包括将国内废物减至最低限度、保证提供充分处置设施、禁止向在法律上完全禁止危险废物进口的成员国出口废物。
第二,制定了废物越境转移PIC 制度(事先知情同意制度)。废物的越境转移只有在以下特别情况下才被允许:①为能够以环境无害的和有效的方式处理争议中的废物,在缔约国缺乏技术能力和必需的设备、能力或适合的处理地点时;②当废物被进口国需要用作循环或复原工业的原材料时;③当越境转移同缔约国之间达成的其它标准相一致时,只要这些标准并未有别于公约的目标。同时要求出口者应以书面通知或要求产生者或出口者通知有关国家,并在出口者得到进口国及过境国书面同意之前不得越境转移。出口危险废物的缔约国还应确保,废物在进口国或其他地方以一种对环境无害的方式予以管理。
第三,规定了再进口制度。再进口制度是公约一大特色,即越境废物如在一定期限不能按契约完成无害处理,出口国应确保出口者将废物运回出口国。再进口制度为废物无害处理又增加了一道安全保障。
第四,绝对禁止将危险废物或其他废物转移到南极。公约禁止将危险废物或其他废物出口到南纬60度以南的区域处置,不论此类废物是否涉及越境转移。
第五,禁止将危险废物或其他废物从经合组织国家运往非经合组织国家。公约指出,要求“要考虑到发展中国家管理废物的能力”,在国际合作中“要考虑到发展中国家的需要”。据此,缔约国会议在1994年3月做出决定,立即禁止将危险废物从经合组织国家运往非经合组织国家进行最后处置;并从1997年12月31日开始,禁止将危险废物从经合组织国家越境转移到非经合组织国家进行再循环或回收,如果非经合组织国家继续允许从经合组织国家进口危险废物进行再循环,则应该通知公约秘书处。
2、法律责任
(1)非法运输责任
《巴塞尔公约》第4条第3款和第9条第1款明确规定,“各缔约国认为危险废物或其他废物的非法运输为犯罪行为”, 下列行为均应视为非法运输:“(1)没有依照本公约规定向所有有关国家发出通知;(2)没有依照本公约规定得到一个有关国家的同意;(3)通过伪造、谎报或欺诈而取得有关国家的同意;(4)与文件所列材料不符;(5)违反本公约以及国际法的一般原则, 造成危险废物或其他废物的蓄意处置(例如倾倒)” 。在出现非法运输情况时,国家应承担责任。
公约规定如果上述非法运输由于出口者或产生者的行为所致,则出口国应确保在被告知该非法运输情况后30天内或在有关国家商定的另一期限内由出口者或产生者,或在必要时由它自己将有关废物运回出口国,或如不可行,则按本公约的规定另行处置。有关缔约国不应反对、妨碍或阻止将废物退回出口国。如果非法运输由于进口者或处置者的和为所致,则进口国应确保在它知悉该非法运输情况后30天内或在有关国家商定的另一期限内,由进口者或处置者在必要时由他自己将有关废物以环境无害方式加以处置。如果非法运输的责任既不能归于出口者或产生者,也不能归于进口者或处置者,则有关缔约国应通过合作,确保有关废物在出口国或进口国或其他适宜地方以环境无害方式得到处置。
(2)赔偿责任
《巴塞尔公约》本身并规定危险废物造成损害的责任和赔偿责任。1999年12月,缔约国会议第五次大会通过了《关于责任与赔偿问题议定书》,全文共33条、两个附件,其主要内容如下:
第一,以“严格责任”为主,以过错责任为补充。议定书第4 条,将赔偿责任自动归咎于发出通知者(处置者接管前) 和处置者(在其接管后) ,以确保对承担赔偿责任者的确定,使受害人能迅速获得赔偿。而以过错责任为补充,(议定书第5 条) 则既作为受害者“如果不能按照第4条获得赔偿时的一种次选办法”,也作为“根据第4 条对应负有赔偿责任的人的追索权的依据”。另对于下列不可抗拒的原因而造成之损害,议定书也规定了免责条款: ①武装冲突、敌对、内战或叛乱活动; ②属罕见、不可避免、不可预见和无法抵御性质的自然现象;③完全系遵守损害发生所在地国的国家公共当局的强制性措施;④完全系因第三人蓄意不当行为,包括遭受损害者的不当行为。
第二,强制保险与其他财务制度。议定书规定,应负赔偿责任者应在整个责任时限内订立和保持不低于附件B 第(2) 款中列明的最低限额的保险金、保证金或其它财务担保,用于承保本议定书第4 条为之规定的赔偿责任。任何规定均不应妨碍保险人与受保人之间采用绝对免赔偿和共同支付的方式承保,但不应将受保人未能支付任何绝对免赔偿和共同支付额的情况作为拒绝赔偿遭受损害者的辩护理由。另外,如果本议定书所规定的赔偿不足以全额偿付损害所涉及的费用,则可利用各种现有机制采取旨在确保充分和迅速地做出赔偿的其它补充性措施。并赋予受害人直接向提供保险金、保证金或其他财务担保者提出索赔要求的权利。
第三,赔偿金的限额与时限。赔偿责任的限额规定于议定书附件B中 ,按非法越境废物的重量规定了5个等级的赔偿金标准,从最低100 万个计帐单位到1000 万个计帐单位不等。此外,如发生任何意外事故,每吨的废弃物须额外支付1000 个计帐单位的费用,最高不超过3000 万个计帐单位。此种限额不包括管辖法院裁决应予支付的任何利息或费用,但过失赔偿之赔偿金限额不受此限。另外根据本议定书提出之索赔要求,必须自事件发生之日起十年内提出,否则不应予以受理。
第四,预防措施。议定书规定,在不违反任何国家法律的前提下,所有事件发生时,对危险废物和其它废物拥有经营控制权的人,应采取一切合理的措施来尽量减轻该事件所造成的损害。如因行为合理并依循关于预防措施的国内法律行事,采取预防措施而拥有和/或控制危险废物和其它废物的任何人,均不应承担本议定书所规定的赔偿责任。
第五,管辖法院及裁决的相互承认与执行。议定书规定, 已遭受损害、已发生事件、被索赔者惯常居所在此或其主要经营地点的缔约方的法院有权对提出的索赔要求进行管辖。拥有裁判权的法院依照本议定书做出的任何裁决,应得到所有缔约国的承认,除非相关裁决系以欺诈手段获得、被告未获得合理通知且未获公平机会提出申诉、有关裁决与先前在另一缔约方国内就涉及同一起因和相同当事方合理做出的有效裁决无法协调一致、有关裁决有悖于寻求使之在其国内得到承认的缔约方的公共政策等。
(四)其他国际公约
1、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》
60至70年代期间,某些化学品和农药的用量迅速增加。其中许多化学品对现代社会而言是很重要的,但同时也可能对人体健康和环境带来严重危害。尤其是持久性有机污染物(POPs)这类化学品,越来越多的科学证据表明,即使接触的剂量很低也可能致癌、中枢和外周神经系统损伤、免疫系统患病、生殖系统紊乱、婴幼儿正常生长发育受阻。POPs是一类持久性的、易于生物蓄积的、对人体健康和环境造成危害风险的化学物质。还有证据表明这些物质能通过远距离输送出现在那些从未生产或使用过它们的地方,后果是它们对全球环境造成了威胁,国际社会呼吁采取紧急国际行动,减少和消除其排放。