所以，搁置根本意识形态本身的争议，新闻执行“宣传”功能本身并无不妥，并且在一个国家顺畅运行中是必需的，这和新闻的本质是信息并无冲突，两者是载体和部分目的的关系。对于一个全国平均收视率达到26%、具有独特属性的栏目来说，评价《新闻联播》的工作绩效，不应该仅仅停留它的到达率上，那是广告招标时最重视的数据。高收视率的背后，不能只归因于各省市台被要求统一转播，还因为它是政治中心公开发布政令的第一管道。但是这也不是它唯一需要承担的职能，更重要的在于“入眼”之后是否“入心”，就是考察它“宣传”之名下意识形态建构和信息的政治沟通效果如何。这将是指导此类栏目改革的依据，而不是仅仅停留在如何美化形式吸引观众的收视兴趣上，对于《新闻联播》而言，仅注重形式的评价很可能忽视观众收看时“买椟还珠”般的结果。
由于种种原因，我们没有对《新闻联播》的观众做宣传效果的抽样调查，这确实是课题组的遗憾。但是，有两个结论可以为我们提供参考。一是央视自己对《新闻联播》观众群的调查，呈现出《新闻联播》观众的三个基本特征：青年观众少、中老年观众多；干部观众在群体中比例高而群众比例低；北方观众比例高而南方观众比例低。另外一种方法是倒推法，即如果已有的研究表明意识形态建构在现实人群中遭遇普遍障碍，那么作为26%的《新闻联播》观众也应是如此。这也反证《新闻联播》的宣传效果并不成功，并且也揭示出这种不成功是宣传技巧不足造成的，还是内容本身弱势这样更为根本性的症结造成的。
针对传播内容本身提出考察要求，似乎是多此一举。但是如同把注意力集中在如何修建更好的管道，而不在乎管道中流的是油还是水，那么无论把多大的力气用在提高管道的密闭性上，那么最终输送的液体也不一定被庄稼吸收。同样，如果在研究中回避问题，要么会成为不负责任的妄言玄思，要么变成用“假语言”研究“假问题”。而把意识形态建构和新闻联系在一起，是因为已有的研究表明，意识形态的传播就是政治社会化，即政治文化形成、维持和改变的过程。而在家庭、组织、大众传媒三种政治社会化的主要结构中，大众传媒起着重要作用。汤森（James R Townsend）在研究当代中国政治社会化时认为，大众传媒具有如下社会化特征：信息资源的国家化；独特的语言系统；教育性风格。更有文章明确指出，当代中国大众传媒在社会化过程中主要履行以下功能：传播、引导社会主义价值观，目的是使社会主义成为群众的普遍信仰；宣传、解释国家政策，让更多的人来支持政策的施行。可见，将《新闻联播》和意识形态建构紧密联系在一起并非毫无依据。
当代中国意识形态从结构上来看由三个层次构成：共产主义；集体主义；民族主义。其中共产主义是其内核，它是整个社会与政治制度的价值取向。但越来越多的研究表明，由于人民越来越重视“当世”的即时报偿，这一内核的凝聚作用确实在下降：
市场经济多元化格局促进了利益需求多元化和物质消费多样化发展，诱导了人们政治文化、政治道德、政治价值观及生活方式的非理性选择……人们生产生活环境及就业就学途径发生了变化，从前所获取的政治信仰、追求、观念、意识发生了前所未有的震荡和嬗变，与其感知的社会现实反差太大……自20世纪80年代以来，以经济建设为中心已经成为社会的主导思想和全民共识，它的合法性得以确立本身，便无言宣告了意识形态神话的终结。
这样的论断不一定准确，但它作为一种担忧确实存在，早在前苏共崩溃时，中国共产党的领导人对苏共解散时党员的冷漠反应就很有感触，并在许多场合经常讲：为什么当戈尔巴乔夫宣布解散苏共时，苏共的党员很平静地接受了这一事实，而不是为了维护党的存在而抗争？这样的提问实际上包含着对中共党员政治状况的担忧。2000年中共中央组织部组织了全国30万名党员思想状况问卷调查，这次调查的结果一直没有全面公布。这种担忧影响了后来的党建指导思想，从2000年起，“党的意识是执政党带有根本性的问题，全党同志都要增强党的意识”的提法开始出现；针对党员中存在的理想信念动摇、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散等突出问题，党的十六大作出了在全党开展“保持共产党员先进性教育活动”的决策，该活动于2003年展开试点，2005年全面展开。
而集体主义是建立在高度集中的计划经济制度上的一种价值形态。它的维持必须具备两个条件：一是国家垄断社会资源；二是平均主义的资源分配制度。前者是后者的前提，而后者才能让社会成员摒弃一己之私。但是，这两个基础条件在市场经济条件下都已不复存在，经济转轨中个人利益与集体利益的冲突深陷于政治制度中，导致统一意识形态建构遭遇了强大的离心力。“强调不平等和抵制等级制无处不在，这种矛盾根源于复杂社会制度中固有的价值观”。
惟有民族主义，在强敌环伺的国际环境中近年来一支独大，但意识形态处于弱势地位已经明显。如果不加调整，最终的结果可能是看似控制着传播的主渠道，继续着你听我说的状态，而实际上话语权已经悄然旁落。国外对“隐藏文本”的研究提醒我们：公开的官方文本如果没有真实地反映弱者、从属者与支配者的关系，那么对现有权力的公开承认往往是一个伪装。前苏联意识形态的崩溃和“文革”结束时看似几乎一夜之间的民心向背已经一再证明了这点。也许这才是摆在《新闻联播》类栏目面前难以承担的真正挑战。这一方面再次说明新闻改革是一个多因素关联、放眼全局的系统工程，另一方面也说明新闻改革的不确定和被动局面，即改革中我们往往忽视了更为根本的制约因素和评价标准，并且这些因素又非新闻领域力所能及。
而对于《新闻联播》的另外一个目的——政治沟通，因为只强调“上传下达”，而忽视了“下传上达”，信息单通道的结果是“政府喉舌”与“民众呼声”在音量上不对称，导致联播类节目的功能非常狭窄，受众多有不满。作为这一局面的反证，开创时追求信息“自下而上”特色的《焦点访谈》，其早期受观众热烈欢迎证明了这一信息需求。
4.2乏力的监督者：《焦点访谈》、《新闻纵横》、《阳光热线》
“《焦点访谈》——只有污点，没有焦点；只有名栏目，没有名记者；只有政策思维，没有媒介立场；只重社会责任，鲜见专业理想”。“技术治理手段”的本质属性，决定了《焦点访谈》只能在有限的空间内开发体制内资源，这也是为什么其间一些节目给人或是题材“焦点”不热、或是分析戛然而止、或是方式简单粗放的感觉了，而对于事件的内在因素与整体模本、事件背后的社会发展体系这样触及社会问题背后潜在的根源问题，以及提升公众的思考能力方面却乏善可陈的原因所在。
1994年4月1日19∶38《焦点访谈》的开播，将电视新闻人的职业荣誉推到了顶峰。在创办人的设想中，它“不以反对派、在野党之身份或持不同政见者之目光来观察社会、分析问题、采访事件、制作节目；更不能‘过把瘾就死’”。这样的心理准备，使得尽管监督类节目的比例一降再降，“命题作文”一加再加，但它依然走过了十多年。即使是在2004年8月中央要求规范舆论监督时，依然和中央人民广播电台《新闻纵横》栏目被特别批准为可做“批评报道”类题材的两大中央级广电栏目。《新闻纵横》比《焦点访谈》晚开播半年，同样是一档以舆论监督为主要特色的深度报道节目，也是中国广播界影响力最大的新闻评论节目之一，一年曾经拿到3000万的广告，这在广播界是一个惊人的数字。直至今日它仍然是中国之声频率社会影响力和经济效益最好的栏目，并终身享有“中国新闻名专栏”荣誉。
《焦点访谈》、《新闻纵横》之所以诞生于同一时期，获得同样的报道“特权”，根源于其成长的社会背景。1992年“南巡”讲话之后，经济改革再次启动，而推动改革的一个关键动力就是来自于权力的下放。“解集权化”唤起了各地方、部门、单位以及社会团体的积极性。而在这一过程中，各地方和各部门之间出现了不同的利益取向，现有体制在利益协调上遭遇挑战，中央开始被迫与地方、部门之间讨价还价，才能使各种重要的政令得到执行。尤其是地方的独立发展不可避免地造成了经济和政治上的地方主义，使得中央甚至陷入了一场“国家能力”不足的危机。现实中“中央屡次强调指出”的句式，正说明了屡禁不止的无奈。这种现象实际上已成为20世纪80年代末以来持续受到政治学研究者高度关注的一个社会问题。而《焦点访谈》、《新闻纵横》中往往“大快人心”的节目样式，正是揭露地方政府及其官员的弊政、劣行，虽然这对先于之前播出的《新闻联播》、《全国新闻联播》中的某些内容产生了一定的解构效果，但决策者依然承担了这一点，并且通过规定比例、“命题作文”的形式加以弥补。于是，《焦点访谈》等在“用事实说话”的过程中，被中央政府通过嘉奖、领导题词、特许令等形式吸纳了，成为“说话”的“御史”、“言官”、“钦差”这一“新型的行政治理技术手段”。正是这样的隐性身份，根本保证了《焦点访谈》等在地方政府、官员中的威慑力和生命力。从这个意义上说，《焦点访谈》、《新闻纵横》和《新闻联播》、《全国新闻联播》一样，本身就是中央政治体系的组成部分。
所以，《焦点访谈》类栏目承担的功能，本质上是舆论监督下的政治沟通，这是它与各省市小“焦点”的根本不同之处。而地方小“焦点”在蓬勃兴起之后的声势渐弱，很大程度上是因为地方并不需要这样的“御史”角色。得不到政府支持、部门利益打架的结果，使它们很难播出有分量的监督类选题，诸多小“焦点”也不得不另觅生路，比如转走“民生新闻”。以下我们分别摘录课题组2004～2005年对中国北方、南方和西部的省级同类栏目制片人的访谈记录。他们热切的话语，可以让我们从另一侧面感知地方台舆论监督节目的困惑与障碍：
从社会的收视期待来看，从理论界的研究方向来看，都是把你定位到舆论监督这个范畴里，似乎你存在的价值就是这个。但事实上，你不可能按照这个定位来运行。我想《焦点访谈》在这方面没有省台的困惑大，中央台报道一些小的市、县，不大容易受干扰，就是指那种说情啊！省市里就很容易，因为彼此的距离太近。这种情况经常碰到，有一些说情毫无道理，完全不讲原则；而有一些题材、人物和领域你也是很难涉及的……今年上半年批评报道出了几件纠纷，领导过问的时候，我们给他们算得细，说有的叫曝光类，有的叫思考类。领导说什么叫思考类！就是曝光。都给算起来，4月份就达到60%。于是在导向上就产生了些问题。舆论监督节目就是处在这么一个状态当中，不是很明确的一种节目类型，定位也存在一些模糊。
老虎不能打，即使是死老虎也难打；苍蝇又打不着，因为它会飞。要说监督到哪一级，除了个别地厅级死老虎能打之外，有时候一般的村委会干部都打不着，更不要说镇、县一级领导了。
目前舆论环境的宽松不是体现在力度上，可能是体现在报道的范围上、数量上。但力度不是体现在有这么一件不好的事情上，还要体现在通过这件事情的尖锐性和深刻性上。当前舆论监督环境只不过是宽松了，就是说某些东西我们可以往外报了，某些东西不是那么强烈地受到限制了。我期望舆论监督类节目的定位应该是在后者，就是要在加强力度上。来自课题组对多个省级台舆论监督类节目主要负责人的访谈。
当然，一个结果的背后原因往往是多重甚至矛盾的，中央政府担心基层政权权威丧失而失去执政链条的控制力，也可能是地方“焦点”难以得到高层官方支持而丧失生存机会的原因。
不可否认，《焦点访谈》的影响力和收视期待近年来有所下降，收视率自黄金时期1998年的27%降到现在的不足10%。这其中的原因很多，包括节目样式、内容“十多年来如一日”造成的收视疲劳，但近年来地方大员以“破坏基层政府形象，影响执政能力”的强烈反弹也是《焦点访谈》题材趋软、失去收视吸引力的更重要原因，但因为具备中央治理手段的本质，使它目前依然执掌着其他栏目难以企及的权威，成为中国“最具影响力”的新闻评论节目。因此，评价这样一个栏目的过去和将来，应该把它放到政治沟通这一更深、更远的视野中审视。