同时，《广州日报》还拥有先进的设备和印务中心，有充足的纸张供应渠道和强大的发行网络。雄厚的经济实力，加之地处开放最早、经济最发达的广东，《广州日报》一直在业务和经营管理方面居国内报业的领先地位。
选择《广州日报》作为第一家报业集团的试点，除了因为《广州日报》已经具备了政策规定的各项刚性指标外，还在于《广州日报》是一家地市级的党委机关报。根据中央有关以党报为龙头、慎重试点、逐步推开的原则，在省以下党委机关报选择一家试点，即使试点失败或出现问题，也不会导致严重后果，给正在上升的报业发展造成太大影响。
国家新闻出版署在1996年1月15日《关于同意建立广州日报报业集团的批复》中指出，“广州日报经过几年的思想理论、物质条件、运行机制等方面的准备，已经具备了较有影响的传媒实力、较灵活通畅的发行能力，在社会效益和经济效益两个方面都取得了较好的成绩，由广州日报组建中国首家报业集团，条件已经成熟。为此同意广州日报作为报业集团试点单位”。然而，在试点工作开始之前，新闻出版署与广州日报社约法三章：报业集团必须坚持有利于加强和巩固党对新闻舆论阵地的领导，有利于党的声音在群众中的影响，有利于国有资产的保值增值，并且确保党对报业集团的绝对领导，配合中央和省市党委的中心工作。
政策的解禁松绑了《广州日报》。在随后的两年中，《广州日报》先后兼并了《广州商报》、《现代画报》和《老人报》，创办《广州英文早报》，形成了十报一刊的规模。1998年1月16日，《广州日报》在头版公布资料：主报日均发行量从1995年的57万份增加到92万份，集团营业总收入从8亿元上升到15亿元，总资产从11.8亿元增加到23亿元，集团年利润增长65.2%。
自广州日报报业集团成立后，两年内再无第二家报业集团出现。虽然在“杭州会议”的纪要里提到“希望中宣部和新闻出版署把参加这次研讨会的10家报社列为全国首批报业集团的试点单位”，但报业集团毕竟是新生事物，五项条件又是非常具体、量化的刚性指标，报业集团的试点原则是“充分论证，谨慎试点，逐步推广”。因此，虽然有一些报社已具备组建报业集团的条件，但对于组建报业集团的优劣利弊并没有清晰的认识，广州日报社的试点经验尚待总结，对于如何建立适应社会主义市场经济体制的、具有中国特色的报业集团的理论论证还不够充分，报业集团建设处于试点探索阶段。
三、党报集团进入第一次发展高潮
从1998年到2000年，报业集团进入第一次发展高潮。1997年12月，新闻出版署和中国报协在北京顺义召开了组建报业集团座谈会。有了广州日报社两年的实践，有了学术界两年多的深入研究和探讨，在这次会议上，业界、学界和政府部门三方将理论、实践和政策对接，对报业集团的探讨从组建原则、组建条件深入到集团的性质、组织结构、运作模式以及扩大报业集团的社会意义等方面。尤其是广州日报报业集团的试点在很多方面取得了成功，其示范效应激发了国内各大报社争相申办报业集团的热情。1998年2月，新闻出版署制定《新闻出版业2000年及2010年发展规划》中提出：“要扶植有影响力的党报实施兼并重组，建立以党报为龙头的报业集团，到2010年，报业集团要有较大发展，经营规模上亿元的报社要达到总数的10％。”自此，报业集团进入快速发展阶段：
1998年，《羊城晚报》、《南方日报》、《光明日报》和《经济日报》四家报社组建报业集团，新民晚报社和文汇报社合并成立文汇新民联合报业集团；
1999年，《哈尔滨日报》、《辽宁日报》、《沈阳日报》和《深圳特区报》四家报社成立报业集团；
2000年，《北京日报》、《浙江日报》、《河南日报》、《四川日报》、《大众日报》、《解放日报》六家报社成立报业集团。
短短三年间，共成立报业集团15家，集团化发展呈现出以下特点：
1.试点全面铺开，从省以下党委机关报到省级党委机关报再到中央级党报，出现了各个层级的报业集团。其中，中央级报业集团两家，省级报业集团八家，省以下级报业集团三家。中国党报是三级体制，报业集团的试点也自然在三个层级上展开，通过全方位的试点探索获取各个层级建设报业集团的经验和教训。
2.新闻出版署确定的组建报业集团的原则之一是“以党报为龙头”，如果狭义理解“党报”，则“党报”专指党委机关报。羊城晚报报业集团、文汇新民联合报业集团则是对这一原则的突破，他们的组建和发展一方面为报业集团在以非党报为龙头如何建设、如何发展上获取经验，另一方面也扩大了报业集团的疆界，为今后以非党报为龙头组建报业集团树立了标杆。
3.报业集团的分布集中在东部沿海和经济发达的大中城市，个别省市甚至出现了多家报业集团。如广州市就有羊城晚报报业集团、南方日报报业集团，加上最早成立的广州日报报业集团共三家；上海就有解放日报报业集团、文汇新民联合报业集团共两家。这也从一个侧面反映出报业发展与经济发展呈现正相关性，报业的产业属性决定了报业发展更应尊重市场经济规律而不是违背它。
4.出现了全国首家“强强联合”方式组建的报业集团——文汇新民联合报业集团。报业集团的类型有内生衍发型和联合重组型。内生衍发型是指母报裂变生出子报，母子报自然联合而形成的报业集团；联合重组型是指具有独立法人地位的两个或多个报纸或报业集团合并组建一个新的报业集团。在此之前，国内报业集团大部分都是内生衍发型，文汇新民联合报业集团的出现，创造了报业集团组建的新形式。
5.出现了第一家企业法人性质的报业集团——哈尔滨日报报业集团。1998年，中共哈尔滨市委决定将“哈尔滨日报社由事业法人改制为企业法人”。根据这个决定，《哈尔滨日报》进行了清产核资、资产评估，于1999年经工商注册组建了企业法人的报业集团。哈尔滨日报社作为投资主体，成立了报业集团的母公司——国有独资的哈尔滨日报报业集团有限责任公司。以企业法人面貌出现的哈尔滨日报报业集团给报业集团队伍增添了新的类型，提出了新的问题，带来了新的思考。
6.报业集团的组织结构多样化。有党委领导下的社长负责制，如解放日报报业集团；有党委会领导下的董事长负责制，如大众日报报业集团；有社长领导下的总编辑、总经理负责制，如羊城晚报报业集团。但无论哪种组织形式，报业集团的党委都是最高决策机构，集团重大事项由集团党委集体讨论决定。总编辑或编委会、总经理、社委会都要对党委负责。
综合以上特点可以发现，党报集团的建设进入第一次高潮期，不仅表现在数量上的增加，更表现在报业集团不拘一格的发展模式、发展类型和组织结构上，透视出报业集团在建设过程中不断地进行各种有益的探索和实践。当然，这也反映出党报集团还是个新生事物，无论管理者还是从业者，对报业集团的认识还是模糊的、不明确的，对如何建设党报集团还需要继续探寻、试点。
四、党报集团进入第二次发展高潮
从发展速度上看，如果说第一次发展高潮是党报集团的加速发展，那么第二次发展高潮则是党报集团的超速发展；从发展动力上看，如果说第一次发展高潮还仅是政策推动，那么第二次发展高潮则更多是政策主导。
2001年，中国加入WTO谈判日趋明朗，文化产业的外部环境面临着更加开放的严峻形势。经过20多年的改革开放，中国的市场经济经济体制已经进入“深度”革命，从建立社会主义市场经济体制进入到完善社会主义市场经济体制，但文化体制改革尚未启动。传媒产业作为文化产业的重要组成部分，如何应对加入WTO后的复杂局面成为一个重大而现实的课题。2001年8月《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办2001第17号）发出，对传媒集团化建设提出了明确的意见：
第十条，积极推进集团化建设，把集团做大做强。在现有试点基础上，组建若干大型报业集团。……有条件的经批准可组建跨地区、多媒体的大型新闻集团。……要以资本和业务为纽带，在界定产权的基础上，规范集团成员之间的权利义务关系。……报业集团属事业性质，可分别以中央、省级党报和有相当实力的省会城市、计划单列市党委机关报为龙头组建。
第十一条，实行多媒体兼营。鼓励报业集团、出版集团、发行集团实行强强联合。
第十二条，实行跨地区经营。选择中央和一些省级报业集团、广电集团跨地区经营。跨地区经营须经批准，主要采取兼并重组、合作联营等形式。
第十三条，开辟安全有效的融资渠道，提高资本运作效率。新闻媒体由国家主办经营，不吸收外资和私人资本。根据事业发展需要，报业集团、出版集团、广电集团的新闻宣传部门经批准可在新闻出版广播影视部门融资，其经营部门（报刊的印刷发行和广电的传输网络等）经批准可以有限责任公司或股份有限公司的形式，由集团控股，吸收国有大型企事业单位的资金，但投资方不参与宣传业务和经营管理。
《意见》颁布之后的两年内，报业集团建设突飞猛进，两年内组建了23家党报集团，改组一家党报集团。
2001年，《湖北日报》、《长春日报》、《杭州日报》、《云南日报》、《吉林日报》、《长沙晚报》、《新华日报》、《重庆日报》、《湖南日报》、《河北日报》十家报社成立报业集团；
2002年，《安徽日报》、《长江日报》、《宁波日报》、《天津日报》、《福建日报》、《成都日报》、《济南日报》、《海南日报》、《山西日报》、《甘肃日报》、《青岛日报》、《黑龙江日报》、《南京日报》13家报社成立报业集团，深圳特区报报业集团和《深圳商报》联合成立深圳报业集团。
在第二个高潮期，党报集团发展呈现以下特点：
1.政策主导成为党报集团进入第二个发展高潮的主要因素。在中办17号文件发布后，新闻出版总署又制定了《关于贯彻落实〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的实施细则》及八个配套文件，包括《关于新闻出版业集团化建设的若干意见》、《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》和《关于新闻出版业跨地区经营的若干意见》等，从宏观管理上进一步明晰了党报集团建设的政策趋向，明确了党报集团的发展方向。
2.明确了党报集团的性质和组织结构。在第一次发展高潮阶段，党报集团从试点到全面铺开，建设和发展中的深层次问题开始暴露，尤其是党报集团性质不明确的问题成为从业者实践的主要障碍。“杭州会议”曾一度提出报业集团的性质是“以引导舆论和传播信息为目的，以报纸、杂志等出版物的出版发行为经营主体的企业集团”。但由于报业的特殊性，报业集团不能完全按企业集团对待，而报业的产业结构和经营管理又需要按企业运作。因此，在17号文件中明确规定了“报业集团属于事业性质”，规范了报业集团的运行模式，即“探索建立保证正确导向、富有经营活力的微观运行机制，健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构”。
3.新一轮组建热潮表现为全面开花，层级推进。中西部以省级党报为龙头组建报业集团，东部沿海及发达地区以省会级城市、计划单列市党报为龙头组建报业集团。截至2002年底，全国除西藏、青海、新疆、内蒙古、广西、宁夏、江西、陕西、贵州等九省区外，其余省份都建立了报业集团。省会级和计划单列市党报集团增长迅速，建立了九家。至此，报业集团的全国性布局基本形成。
4.党报集团的建设尚停留在发展数量上，质量、效益、结构、产权等深层次问题越来越困扰报业集团的发展，党报集团还处于不成熟的初级阶段。国家新闻出版总署署长柳斌杰（时任副署长）曾提到，“当时规划在国内组建120个新闻出版方面的集团，包括出版集团、报业集团、广电集团、电影集团、发行集团等等。在这样一个思想指导下，开始了集团化的战略。所以从新闻出版方面来说，组建了57个报业、出版、发行的集团。但是这次集团化战略改革没有解决体制和机制上的问题，结果大多数都成了行政捏合的公司、‘翻牌公司’，本质没有什么变化，不适应当前市场竞争的需要。”