二、党报集团的性质
关于集团，国家工商行政管理总局在《企业集团登记管理暂行规定》中这样规定：“企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格。”
同时又规定：事业单位法人、社会团体法人也可成为企业集团成员。母公司应当是依法登记注册，取得企业法人资格的控股企业。子公司应当是母公司对其拥有全部股权或者控股的企业法人；企业集团的其他成员应当是公司对其参股或者与母子公司形成生产经营、协作联系的其他企业法人、事业单位法人或者社会团体法人。
从以上规定我们可以看到，第一，企业集团是具有一定规模的法人联合体，本身不具备企业法人资格；第二，企业集团联合是以资产和业务为纽带，其主体是以资产为纽带的公司和业务为纽带的其他成员，其成员既可以是企业法人，也可以是事业法人，甚至是社团法人；第三，企业集团的母公司应当是取得法人资格的控股企业。
依照上述规定，报业集团既然冠以“集团”头衔，则其性质应当为企业集团无异。但是报业的双重属性又决定了不能将党报集团简单地定性为企业集团。因此，长期以来，关于党报集团的定性问题一直是业界、学界争论的焦点：
有的从集团概念延伸并结合报业特点定义，认为当代中国的报业集团是“以具有广泛影响力的社会主义报纸为核心，以报业及报业外延性质的实体为主体，兼容其他非报业经营实体的报业联合体”。
有的从报业的双重属性角度出发，认为，“报业集团是一种在社会效益约束下追求经济效益的特殊经济组织。报业集团的企业属性决定了它应该追求良好的经济效益，报业集团的社会属性又决定了它必须提供良好的社会效益”。
有的则更强调报业集团的产业性质，认为“报业集团是企业集团的一种具体形式”，“报业集团就其属性来说，是一种产业集团。产业是能够创造价值的行业。单家报社，既是喉舌，又是产业。建立报业集团，就是把报社的产业职能分离出来，使之集中化、系统化、有序化。”“报业集团绝不是新闻宣传机构的简单集合，报业集团的主要功能是发挥现代企业制度的规模经营优势，借助现代经营管理体制和手段，发展和壮大以报业为主的各种产业”。
1998年2月，中宣部副部长徐光春在全国省级党报总编辑会议上发表《关于新闻改革和报业集团的几个问题》讲话中指出：“报业集团是以党报为龙头，以报纸为主体，以国家所有为原则，以社会效益为第一的多功能、多层次、多品种的特殊产业集团。”
以上定义，虽然认定了报业集团是“报业联合体”、“特殊经济组织”、“企业集团的一种具体形式”、“特殊产业集团”，但都没对报业集团的性质予以明确，党报集团到底是事业性质还是企业性质一直也没有定论。新闻出版总署在新出办［2002］714号文件中划定“报业集团属事业性质，以中央、省级党报和具备条件的省会城市、计划单列市党委机关报为龙头”。虽然政策层面明确了报业集团为事业性质，实行“事业单位、企业化管理”，但从目前的情况看，报业集团存在三种“户口”：少数报业集团已经转变为企业性质，通过法定程序变成企业法人。如广州日报报业集团在工商部门注册的全称是“广州日报报业集团有限公司”，哈尔滨报业集团也已经在工商部门注册登记，改制为企业法人；多法人联合体。大众日报社在组建报业集团以后，既保留了大众日报社的事业单位性质，又通过清产核资，申请国有资产授权经营等法定程序，报山东省政府、省体改委和省国资局批准，经工商部门注册登记，以一亿元人民币作为注册金，成立了大众报业有限责任公司，在经营活动中，以大众报业有限责任公司代替集团运作；身份不明，属性悬而未决。如光明日报报业集团和经济日报报业集团，成立后一直没能注册，也不知道如何注册。复杂而模糊的性质问题不仅和“集团”的本质概念产生冲突，也成为党报集团改革和发展的瓶颈，成为党报集团在实际运作中产生诸多问题的源头。
在文化体制改革试点中，党报依然保留事业单位的性质，由政府来主导；而经营部门和其他意识形态属性不强的报纸改制为企业，由市场来配置资源。但是，党报集团中既有肩负舆论引导重任的各级党报，又有市场化程度高、非时政类新闻的各类报纸。如何协调党报集团内部两种不同性质的单位之间的关系，将两种资源配置方式有机结合起来，是党报集团面临的一大难题。
三、党报集团的领导体制和组织结构
社会主义市场经济要求报业集团必须按照现代企业制度的运营机制，设置社委会、监事会、编委会和经委会为框架的组织结构，实行决策层、执行层和监督层相互制约的领导体制。党报集团是党的思想宣传阵地，在国家安全和社会稳定中负有重要责任，党报集团必须坚持确保党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。因此，党报集团的领导体制首先要体现党委领导。
以大众日报报业集团为例，在整体架构上是以党委为龙头的一个管理中心即社委会和三条垂直的组织指挥体系，分别是党组织系统、宣传业务组织系统、经营业务组织系统。社委会是集团党委下设的最高行政管理机构，执行党委决议。集团党委下还设有集团编委会，是集团党委会新闻宣传决策的执行机构，是集团日常新闻业务工作的领导指挥机构，其指令通过各媒体编委会贯彻执行，从而形成集团新闻宣传的组织指挥系统。与宣传组织系统并行的是集团公司的报业经营管理组织系统，设有经理层，执行董事会（党委会）决议，主持集团公司日常经营管理工作。为了加强党委对经管系统的领导，集团党委会、集团公司董事会是一班人马，两个牌子，集团公司的重大事项由党委会以董事会的名义研究决定。
目前，39家报业集团根据各自编辑业务和经营发展，建立的领导管理体制各有不同。《北京日报》、《解放日报》等报业集团实行党委领导下的社长负责制；《四川日报》、《大众日报》等集团实行党委领导下的总编辑、总经理负责制；《南方日报》、《羊城晚报》等集团实行社长领导下的总编辑、总经理负责制。但是，无论哪种领导体制，各个集团的党委都是最高决策机构，集团重大事项由集团党委讨论决定。总编辑或编委会、总经理或社委会都要对党委负责。随着报业集团改革的深入和文化体制改革试点的要求，报业集团为适应社会主义市场经济和自身发展的需要，开始探索建立一种党委领导和法人治理结构相结合的领导体制。
国外传媒集团大致有两种组织结构，一种为职能型结构，一种为分部型结构。前者按职能设立部门，形成若干个垂直管理系统，权力、责任集中在集团高层；后者将集团按照事业部设计自治性的单位，各个事业部都是独立核算、自负盈亏的利润中心。两者各有优缺点，职能型结构能将同类专家归在一起产生规模经济，减少人员和设备的重复配置，但也会因追求职能目标而看不到全局的最佳利益，没有一个职能部门对最终结果负全部责任；分部型结构中，每个事业部都是自治的，由分部经理对全面绩效负责，同时拥有充分的战略和运营决策的权利。还有一些超大型跨国集团采用控股公司型结构，即集团公司通过控制有决定性表决权的股份来经营管理子公司。控股公司不但拥有子公司在财政上的控制权，而且拥有经营上的控制权，并对重要人员的任命和重大事项的决策享有决定权。这要求集团公司和子公司建立起以资本为纽带的产权关系。
目前，党报集团的组织结构有的偏重于职能型结构，有的偏重于分部型结构，几乎没有采用控股公司型结构的。集团总部以职能型为主，但带来的问题是不管集团规模大小、需要不需要，机构搭建的架子过于庞大，管理人员过多，管理成本过大；子报子刊实行分部型结构，但对子报子刊放权太少，各子报子刊的发展活力和整体经营效率不高，没有建立起以资本为纽带的母子公司体系。其实，职能型结构和分部型结构不是绝对的对立，要根据集团的实际情况将两者融入集团的组织结构设计之中，以增强内部活力、提高运营效率为原则。