5.3 管理体制改革：民办高校学生事务管理的动力
5.3.1 完善民办高等教育管理体制
教育管理体制是指教育管理机构的设置和管理权限划分等一整套领导管理制度。民办高等教育管理体制，就是指民办高等教育的管理制度、管理机构设置、管理权限分配，以及采取什么样的管理方式来协调和理顺中央与地方、政府与学校、社会与学校以及学校内部上下之间、各部门之间关系的一系列规定和制度。其涉及的主要内容包括：领导体制、管理制度、组织机构设置与权限划分、教学制度、用人制度、分配制度和后勤体制等。它决定学校的管理体制，直接支配着民办高校的全部管理工作。民办高校学生事务管理作为民办高等教育管理的重要内容，其管理的目标、成效、功能等直接或间接地受民办高等教育管理体制的影响。
5.3.1.1 我国的民办高等教育管理体制
（1）宏观管理体制——民办高等教育行政管理体制
高等教育行政管理体制就是指体系化的高等教育行政管理组织制度，主要包括高等教育行政管理机构的设置以及隶属关系和权限的划分。高等教育行政管理体制是国家行政领导体制的一个重要组成部分，是社会主义上层建筑的范畴。认识体制问题是认识和理解管理问题的先决条件。民办高等教育行政管理体制从宏观层面反映了政府、社会与民办高校各要素之间的相互联系及其组织运行方式。
从新中国成立到改革开放期间，我国实行的是与计划经济相适应的高度集权的高等教育管理体制。1985年后，国家对高等教育管理体制进行了较为全面的改革。《****中央关于教育体制改革的决定》明确了高等教育管理体制改革的主要方向是：“改变统得过死的中央过于集权的体制，实行在中央大政方针下的地方分权；改变政府对学校管理过多过死的体制，确保学校依法自主办学的权利和责任。”反映在目标上就是建立起中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。2003年《中国教育改革和发展纲要》进一步明确“高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。”经过近30年的改革，我国民办高等教育管理体制已初步形成，中央和地方、政府与民办高校、民办高校内部各要素间的关系进一步得到明确。但从现实来看，我国旧的高等教育管理体制仍靠其惯性在起作用，民办高等教育管理体制还没有真正建立起来。
（2）微观管理体制——民办高校内部管理体制
经过多年的发展，我国民办高校的内部管理体制主要有以下几种形式：
①董事会领导下的校长负责制。这是目前我国民办高校普遍采用的管理体制。该体制主要体现了民办高校董事会作为学校产权的所有权代表与校长作为学校产权使用（经营）权代表的两者之间的关系。在该管理体制下，民办高校的产权属于法人董事会，因此，在管理职权分配上由董事会执掌所办学校的决策权，校长拥有的是执行权。董事会是所办民办高校最高的决策权利拥有者，同时也是最大责任承担者、最大风险承担者即为民办高校办学中最高权、责、利风险承担的载体。
董事会领导下的校长负责制的优点有：第一，有利于民办高校内部管理权力制衡。由于董事会实行的是集体领导的“委员会制”，这能对个人集权进行制约，以防决策发生重大失误；决策权集中于校董事会，对董事长与校长均有一个自上而下的制约；此外，董事会成员代表着各方利益，有利于各方利益制衡，有利于办学的“营利性”与教育性的制衡。第二，明确了董事会与校长的关系是决策与执行的关系，而且董事会承担学校的债务责任与办学风险，能够为校长解除后顾之忧，以便校长集中精力办学。
董事会领导下的校长负责制的缺点有：董事长与校长的权限划分还有待明确。如董事会内董事长是不是最高的行政长官，即是不是最高决策者或者只是决策机构中的一员？董事长作为投资者、出资人如果不作为最高决策者，那么又怎么行使其法定代表人的职责与权利？如果作为最高决策者，董事会是一个咨询机关或者顾问机构还是一个决策机构？既然是董事会领导下的校长负责制，那么有关教育、教学的重大决策究竟由董事会负责，还是校长负责？如果由校长负责教育教学决策，涉及投资决策权又集中于董事会，这个矛盾怎么解决？以上问题是董事会领导下校长负责制有待明确和完善的地方。
②校长领导下的校务委员会制。在该管理体制下，校长是民办高校的法定代表人，是民办高校的最高决策者也是最高指挥者。校务委员会是指在校长领导下校长决策的咨询与评议机构，而非决策机构，可以对校长决策“说不”，但无权“否决”。即校务委员会仅具有“咨询权”与“评议权”而无“否决权”。校长领导下的校务委员会负责制的优点在于：有利于校长个人决策的民主化、科学化，有利于防止重大决策失误的产生，从而可发挥校务委员会对校长决策权力的制衡作用。校长领导下的校务委员会负责制的缺点在于：一是不设董事会，这与《中华人民共和国民办教育促进法》的规定相悖；二是校长的个人专权不能从根本上受到约束。校务委员会仅限于扮演一个“咨询”与“评论”的角色而无决策权，因而对校长决策权的制衡是很有限的。
③校长制。该管理体制不设立董事会只设校长，实际上是董事长与校长的职责由校长一人承担。即由民办高校的投资者与创始人担任校长，实际上是校长集权制，民办高校决策大权与执行大权都集中于校长一人身上。校长自己既是民办高校的最高决策者又是最高行政长官。该管理体制的优点在于：校长制将决策权与执行权都集权于校长一人身上，有利于充分地发挥校长个人的才干，有利于提高办事效率。该管理体制的缺点在于：时间一长会助长校长个人的独断专行习惯，缺乏对校长个人专权的制衡机制。
5.3.1.2 我国民办高等教育管理体制存在的主要问题
（1）管理权限划分不清，责权不明
①中央与地方的权限划分不清。按照《社会力量办学条例》的要求和国家教育部《民办高等学校设置暂行规定》以及公立高等教育的分级管理体制，我国对民办高等教育的管理采用的是与公立高等教育一致的管理体制，实行分级管理。但在《社会力量办学条例》中，仅仅明确了在审批及设置标准的制定上中央政府和地方政府各自的权限，在对民办高等教育的具体管理职能和权限的划分上，并未做出清晰与明确的规定。
②政府与民办高校间的关系不明。《社会力量办学条例》规定“社会力量举办的教育机构应当遵守法律、法规，坚持社会主义的办学方向，贯彻国家的教育方针，保证教育、教学质量”，在其他条款中则有社会力量办学要接受主管部门的审批、监督、检查、审计等规定。此外，还涉及在人事制度、工资制度、课程设置、招生、资金使用、教学管理等方面的高校自主权。但是在现实中，对于如何处理政府与民办高校的关系的问题，并不是很清晰。例如，民办高等教育对办学目的、学费、人事的自主权，民办高校对社会、国家承担的责任，政府应对民办高等教育的发展所承担的权利与责任，政府与民办高校的关系等问题并没有做出明确的回答，民办高校办学自主权也没有真正落到实处。
（2）管理机构缺失，管理无序
现今，我国真正管理民办高等教育的机构还没有建立起来。《社会力量办学条例》规定我国对民办高等学校进行管理的机构是教育行政部门，但并未单独设立管理民办高等教育的机构，也无专职的管理人员。在中央一级，仅仅在教育部成人教育司设有一个社会力量办学管理办公室，还是个处级单位；在省一级，全国34个省、直辖市（区）中，只有4个省区有独立的社会力量办学管理机构，有18个省的社会力量办学管理工作归口在成人教育处。在我国，管理公立高等教育的部门和管理民办高等教育的部门未分开，这必然导致管理行为的混乱与无序。另外我国还缺乏非官方的管理民办高等教育的团体和组织，即一些中介组织——各种咨询机构、各种协会及一些社会组织等。在我国民办高等教育发展过程中，管理主体的缺乏必然会引起管理职能的缺失和弱化，也将使民办高等教育的发展进入无序状态，从而制约民办高等教育的进一步发展。
（3）内部管理机制不健全，管理缺乏民主
大多数民办高校目前还没有建立科学的管理机构和制度，依然采取“家族式”管理方式。学校的举办者往往就是管理者，领导阶层都是由自己的亲信构成的家族集团，决策权完全掌握在他们手中，滥用权力现象严重。在管理过程中民主性较差，这严重阻碍了教师和其他管理人员的积极性，最终导致管理混乱，不利于建立适应市场经济发展的、充满生机和活力的竞争机制。
5.3.1.3 民办高等教育管理体制改革
随着公立高等教育改革的深入和招生规模的扩大，民办高等教育受到前所未有的冲击，民办高等教育管理体制伴随着民办高等教育的发展显现出一些突出问题。因此，加快步伐、不断改革并完善民办高等教育管理体制，是民办高等教育改革与发展的重要方向。有以下几点可供参考：
（1）建立有权威的领导机构来专门负责统筹与决策工作
国家教育部和省级教育主管部门都要有专门的领导机构，配置高素质的管理干部，既能协调上下级和各部门之间的关系，又能宏观调控、微观指导民办高等教育管理工作，还能解决一些重要的政策性问题。如果因为政府机构改革行政编制紧缩，可以组织半官方的民办高等教育管理委员会或协会，由教育行政部门牵头，抽调一些有教育管理工作经验的同志组成日常办事机构，协助教育主管部门来实施对民办高校的管理。
（2）明晰中央政府与地方政府的管理权限
中央政府的权利应集中在更宏观的领域，如颁布法规、制定全国统一的政策和发展规划；地方政府的权利应集中在制定适合各自地区的经济发展和社会发展的民办高等教育的政策和规划上。另外在审批、教育机构设置、变更、招生、检查监督等方面应进行明晰的权限划分。
（3）正确处理政府与民办高等院校间的关系
在民办高等教育中要保障民办高等院校的自主权，政府应减少不必要的、过多的控制，而尽力使其拥有更大的自主权，使其能够发挥其优势，灵活反映消费者市场（学生）、劳动力市场（教师及行政人员）、院校市场（民办高等院校及公立高等院校之间的竞争）、资金市场和技术市场的变化和要求。但这里所说的加强民办高等院校的自主权或者说给予民办高等院校更大的自主权，并不意味着不需要国家的控制。世界上其他国家对私立高等院校都有所控制，对我国而言，这种控制相对多一些而已。对民办高等院校的适当控制是完全有必要的，民办高等教育并不全是“私人产品”，而是准公共产品，具有一定的公共性，因此它们必须要承担一定的责任，有义务保证教学质量，促进教育公平和国家的发展。因此要找寻到民办高等教育的自主权与责任的平衡点。
（4）加强民办高等教育的法规制度建设
在现有的基础上针对存在的问题和发展的需要，国家可制定《民办教育法》或《民办高等教育法》，以明确民办高等教育的地位、作用，解决如何支持、鼓励民办高等教育的发展，形成公办高校与民办高校共同发展的格局；如何规范民办高校的办学行为，体现不以营利为目的的特性；如何保障民办高校举办者、教师、学生的合法权益；如何加强民办高校内部管理、明确产权归属；应采取何种领导体制与管理体制，使民办高等教育管理体制有法可依，将其纳入依法管理、依法发展的轨道。
（5）加强民办高校内部管理体制的建设
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）提出“完善民办学校法人治理结构。民办学校依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权，逐步推进监事制度。”为此，我国民办高校内部管理体制改革应以不断完善董事会领导下校长负责制为主要方向，发挥董事会领导下校长负责制的决策与服务的双重作用。具体体现为：①充分体现与发挥董事会的决策功能。凡属民办高校经营方面（括财、人、物等资源的使用经营）的决策权与教育教学方面的决策权都可集中于董事会，由董事会遵循《中华人民共和国民办教育促进法》所确定的“民办高校是公益事业”的基本性质，以提高人才培养质量为宗旨，在董事会成员共同充分论证的基础上，慎重做出重大决策。②使校长从运筹人、财、物、资源、招生等后勤服务工作中摆脱出来，集中精力抓好教育教学工作，以促进教育、教学质量的提高。③按照市场法则，充分利用民办高校众多师生消费需求即教育教学需求这一宝贵资源，通过市场化、社会化运作方式，按照“适销对路”经营机制和市场机制为广大师生生活、教育教学以及招生就业提供全面的服务。
5.3.2 改革民办高校学生事务管理体制
5.3.2.1 健全学生事务管理领导体制
学生事务管理是一个复杂的系统工程，是多种因素相互联系、相互作用的有机整体。因此民办高校学生事务管理必须建立一个在董事会统一领导下，由党、政、群齐抓共管，院（系）及相关部门各负其责的领导体制和工作运行机制，形成学校层面的学工处、系部层面的学生科、班级层面的团支部和班委会的三级管理体制。以“教书育人、服务育人、管理育人”为宗旨，不断地创新、探索学生事务管理工作的新对策、新模式和高效、有力的领导体制。
要健全董事会领导下的校长（院长）负责制应做到以下几点：
（1）充分发挥校、院（系）和班级三级管理体制的优越性
这主要体现在学校应加强学生工作机构建设，强化其组织协调功能。在董事会的统一领导下形成领导决策机构，实行校长（院长）负责制，健全责任体系，使各部门、各组织、各岗位责权利统一。
（2）加强学校对学生事务管理工作的领导作用
建立以常务副校长（副院长）或副书记为领导核心的学生工作队伍，建立一支强有力的学生工作领导机构，发挥学生处、保卫处、公寓管理处等各职能部门的作用，共同把学生管理好、为其服好务，真正体现学校“以生为本”的管理理念。
（3）充分发挥院（系）和班主任的作用
院（系）是学校学生工作的领导者和承担者，起着上情下达的作用，对上执行学校的决定，服从学校大局管理，对下搞好内部管理。班主任是学生身边最亲近的人，搞好学生管理工作必须充分调动班主任的积极性、主动性和创造性，为班级管理工作服好务。
（4）建立和形成开放、民主的管理体制
将学生工作的重心适当下移，给院（系）及有关部门、组织等一定的自主权，使这些部门能够迅速并及时地解决学生面临的问题，灵活机动地处理问题并发挥作用。在对学生进行管理的过程中要逐步引入激励机制和竞争机制，变被动管理为主动服务，彻底克服“一高一低”两种工作倾向：“一高”是个别管理干部常常把自己凌驾于学生之上，不深入实际，不去主动了解学生的具体情况，工作多趋于表面化；一“低”是将学生工作简单地理解为日常管理，降低了学生工作的水准，使学生工作停留在经验型重复阶段。
5.3.2.2 推进学生事务管理的法制化和规范化
法制化的过程，其实质体现为权利的运行过程，“实际上就是一个有选择地将应当有的、而且能够有的，但还没有法律化的自然权利确立为以规范形态存在的法定权利，并且提供必要的条件促使主体在具体的法律关系中，实际享有这些权利，使权利从应有转化为法定，再从规范形态转化为现实状态。”民办高校学生事务管理需要法律的规范，使学生事务管理中的学生、管理者和办学者依法享有应有的权利，并在现实中真正得以落实。具体应做到以下几点：
（1）提高管理者的法律意识和法律观念，增强其依法行政的自觉性
首先，管理者应带头学习法律知识，尤其是要学习教育方面的法律法规。其次，按照《教育部关于加强依法治校工作若干意见》的要求，应对高校的管理干部进行法律知识的培训，把是否具备较高的法律素质作为考核干部的重要内容。最后，应加快高校的民主政治建设，促进高校进一步深化内部管理体制改革，健全民主决策、民主管理、民主监督机制，建立起能够适应时代发展的管理模式，使管理者的管理行为受到制度的约束。
（2）完善各项管理制度，规范学生管理
建立完善的规章制度是依法行政，实现学生管理法制化的前提。民办高校大学生中有部分同学不同程度地存在一些不良习惯，如在思维上理智性较差，情绪化太强；在性格上怕艰苦、缺乏毅力和恒心；在行为上自觉认知差、自制能力差；在学习上自由散漫、主动性差等。由于习惯的养成离不开环境，而环境的塑造离不开学校的制度建设，因此学校应制定一些有利于学生发展的规章制度和规范条例，完善各项管理制度，加强班风、校纪和规章制度建设。在制度建设中一是要遵循合法性原则。学校依照国家授权制定的内部规章制度，必须符合法律、法规和规章的规定，不能与之相抵触。二是要遵循合理性原则。基于办学自主权的需要，学校在制定规章制度时依法享有一定的自由裁量权。通过建立完善的学生管理规章制度，明确学校责任，为学生开展丰富多彩的教育教学活动，加强学生人文知识和素质教育，以形成良好的班级精神、团体精神和优良学风。
（3）建立学生听证制度，完善学生处理程序
学生听证制度在高校进行学生事务管理过程中的实行是非常必要的，因为学生事务管理要在公平、公开的情况下进行。在制定规章制定之前，也应召开学生听证会，广泛听取学生的意见和建议。当学生受到纪律处分时，该审理除涉及国家秘密或个人隐私外，一般应公开进行，原则上必须在事发后规定的时间内，在适当的时间、地点进行，必须全面、公正地听取当事人的陈述和申辩。学生对取消入学资格、退学处理有异议时，以及对违规、违纪处分不服时，可以提出申诉，以保障其合法权益不受侵害。学生申诉委员会应是学生申诉的常设机构，学生申诉委员会受理学生申诉后，根据实际情况可采取书面审查或开听证会的方式处理申诉。采取书面审查的，学生申诉委员会也应对相关当事人进行询问，并进行必要的查证。这是对学生受侵害权益的保护和救济，也印证了无救济无处分的学生管理法制化精神。
5.3.3 创新民办高校学生事务管理模式
5.3.3.1 “扁平型”学生事务管理模式
学生事务管理的模式是学生管理理念、管理目标、管理组织、管理方法等内容的集中体现。科学合理的管理模式直接影响着管理活动的效率。我国民办高校长期受公办高校的影响，其学生事务管理模式以行政约束为主，科层制模式也非常之突出，仍然体现着科层制的内在精神。在传统的组织结构中，组织成员仅与其直接上级发生联系，其行为完全服从于上级的命令，组织更关注效率，控制程度高，这会使决策的制定和执行两个程序严重脱节。科层制学生事务管理模式。
在高等教育转型过程中、在学生利益群体多元化的情况下，我国民办高校的科层管理体制已不能完全适应现代大学的发展，在很大程度上抑制了学生主体作用的发挥。因此，民办高校学生事务管理体制中的层级化、非人格化的结构管理必须调整和改革，弱化其刚性、增强其弹性，实行“扁平化管理”，以充分体现组织对环境的适应性和应变能力。
学生事务管理扁平化组织模式就是使事务管理专业人员打破现有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，直接面对学生和对学校总体目标负责，从而以群体和协作的优势赢得市场主导地位的管理组织。扁平化是指减少学生工作组织的中间层次、压缩行政人员规模、增大管理幅度，促进信息的有效传递与沟通。目前，大部分高校采用的是直线层级结构与横向职能型结构相结合的管理模式。从学生事务管理的发展趋势上看，基于以人为本的学生工作理念的扁平化管理模式将成为高校学生工作模式变革的必然趋势。扁平化理论的技术支持是信息，扁平化的管理是通过现代化的信息手段，将新的管理思想、理念贯穿到具体的工作流程中；管理层次的减少和管理幅度的扩大，使信息处理基层化、流程管理简单化；简化组织结构、弱化等级制度，促进了内部信息的交流，强化了信息的共享和全员参与决策的过程，使学生工作对内外环境的变化更敏感、灵活。扁平化管理能促进学生工作信息的流动，使横向信息交流加强、纵向信息流动加速，为高效、科学的决策提供了信息和组织基础。
扁平化组织理论运用到学生事务管理组织结构中，能减少学校与学生之间由于信息不通畅而引发的矛盾。减少了中间层级后，学校管理决策层的意图很容易传达到学生层，学生层的想法与建议也能很快地直接传递到决策层，实现学校与学生之间沟通的良性互动。组织管理层越多，满足学生需求所需的时间就越长。不仅如此，组织机构的每个层级都相当于一道关卡，由于主观的原因，信息在经过每个层级时都可能失真，而且层次越多，信息失真的可能性就越大，失真的程度也就越高。这样即便管理人员行动再迅速，待到位时或许就错过了处理问题的最佳时机。解决此类问题的有效途径在于缩短“臂长”，减少中间环节，最大限度地使管理者近距离面对学生，以此提高学生事务管理的针对性及实效性。扁平式学生事务管理模式。
5.3.3.2 “契约化”管理模式
从高等学校与学生的关系、高等学校的产生及本质三方面看，校规作为高等学校与学生双方权利（权力）义务的表现，无疑具有契约的属性。基于学校与学生平等的民事法律关系构建现代学生事务管理模式是高校面临的新课题。建立“契约化”学生管理模式是解决学生的法定权利和高校的教学、管理秩序之间的冲突的有效途径。契约化管理将高校与学生作为具有平等地位的民事主体，认为双方基于教育合同而形成民事法律关系。双方就教育合同的履行约定各自的权利与义务，对每一方的行为方式及违约责任进行界定。当前，我们正处在从行政社会向契约社会转变的历史进程中。契约，也称为合同，它是双方（或数方）当事人依法订立的有关权利和义务的协议，也可以说，契约是各方在平等基础上建立起的一种权利义务关系。契约可分为正式契约和非正式契约（心理契约）两种形式。
大学生“契约式”管理模式就是用“契约”的方式明确高校与大学生之间的权利和义务关系，把学校学生管理的任务、服务内容逐项分解，以求分级管理、权责明确、责任到人。这种契约特指在高校思想政治教育和管理、服务过程中的权利和义务关系的协议。这种契约因其性质和内容的不同，可分为“公契约”和“私契约”。以培养人才、发展科学、服务社会为目的而形成的契约为“公契约”，即行政契约。在行政契约关系中，契约的自由原则受到限制，契约内容必须符合法律、法规的规定，其缔结、履行等都必须严格依据法律法规的规定，契约双方无完全的自由处分权；以围绕学生日常学习和生活的特定方面而在主体之间产生的契约为“私契约”，也就是民事合同。在这种契约关系中，当事人法律地位平等，但合同一经成立，即具有法律约束力。大学生管理中的契约，其主体是学校、后勤实体、学生、社区管理部门等，既存在行政法律关系又存在民事法律关系，其客体是主体权利义务指向的对象（主要指行为），契约期限从学生报到注册之日起到毕业或终止修业之日起结束。
建立一种新型的以契约关系为基本内容的管理模式是高校学生管理实践发展的必然选择。在契约化的学生管理模式中，学校与学生表现为一种互相影响、互相适应的动态模式。互相影响，即学校在学生管理契约化中居于主导地位。契约精神不是被动的，学生可以自由表达对学校管理的认可或建议，从而影响学校对学生管理的权威。互相适应，即学校学生管理工作与学生在互相影响的过程中不是消极的影响与被影响的关系，而是一种能动的、积极的适应过程。学校学生管理工作对学生的适应，就表现为学生事务管理者在学生事务管理活动中带有弹性或妥协性，以及学生在管理活动中的自由选择性。学生对学校管理的适应则表现为学生主动性的发挥以不损害学校为限，而且必须与公众舆论相一致。
契约化学生管理模式是与刚性的学生管理模式相对立的，主要指契约精神在学生管理过程中的体现。它以契约形式改变制度化学生管理模式的单向性及简单的命令服从关系，以契约方式建立学生管理工作者与学生之间信任、沟通与合作的新形式。