多少年来，我国的乡镇改革就没有停顿过。建国初期，各地成立乡公所，它是县级人民政府的派出机构，而不是一级政府，乡公所履行县级政府的部分职能，但没有财政权。到1958年成立人民公社，乡镇成为政治、经济合一的组织，乡镇也逐渐成为一级政府的存在形式。改革开放以后，我国农村推行家庭联产承包责任制，取消了人民公社，农民家庭成为农村经济活动的主体，人民公社政企合一的职能逐渐淡化、消失。但是撤社建乡以后，以专业化分工为基础的建立现代行政体制努力的成果并不明显。一方面，虽然政社分设，党政分开，但在全国绝大多数农业型乡镇，仍然延续着人民公社时期“下去—拢统，回来再分工”的工作方式，党政、政企并未真正分开。另一方面，分设的各种专业化站所机构急剧膨胀，人员迅速增多，这些专业站（所）并未为农村提供高质量的专业化服务或行政管理，却大量消耗着乡镇本来不多的财政资源。当乡镇财政不足时，这些站所便借各种理由向农民摊派，加重农民负担。从乡镇政府的演进来看，它的职能和机构是处在不断变化中的。
乡镇机构体制改革的必要性和迫切性
一、乡镇体制改革是实现全面建设小康社会的战略任务的重要步骤
农村发展是一个涉及到农村的自然、经济、社会和文化全面变化和互动的过程，而变化和互动的结果最重要的是取决于人（政府、农民、农民组织）与农业生产资料（物资和资金）相结合进行生产和再生产的过程，农村发展的成败就在于二者结合的有效性，而二者能否有效结合，取决于两个因素：一个是生产者能否占有和使用农业生产资料，第二个是生产者的主观能动性是否得到发挥，也就是能否焕发出生产者最大的热情。
改革开放20多年来，在社会主义市场经济大潮的推动下，出现了经济成分和经济利益的多样化，就业岗位、社会组织形式的多样化，社会生活方式的多样化，以及由此带来的价值取向的多样化。作为国家行政、组织体系末梢的乡镇政权与村级组织，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民生活水平的提高、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。
目前“三农”问题中的诸多突出问题的症结则集中体现在乡镇机构的职能定位与改革上。大多地方的乡、村两级组织财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，工作积极性不高，效率低下；而农民则普遍感到收入不增反降，医疗、教育等负担过重，对干部、对社会的不满情绪增强，干群冲突与对立加剧。这些表明农村基层政权的社会整合能力、运作效能以及管理方式都受到挑战。
在新的历史时期如何完成我国农村全面建设小康社会的使命，既不可能是时间上和经济总量上的简单累加，也不可能通过简单的行政命令和轰轰烈烈的运动就能如期实现。由于农村的现状和农民在我国人口中所占的比重较大，我国全面建设小康社会，在很大程度上就是要全面发展农村经济，提高农业收入，改善和提高农民生活水平，使农村和农民全面达到小康生活水平。从这一意义来说，我国全面建设小康社会最主要和最基本的方面，就是要使广大农村和广大农民实现小康，这成为实现我国全面建设小康社会奋斗目标的关键。在我国长期农村发展过程中，农村发展的主体就是在党和政府领导之下的农民群众，也是我们农村发展在理论上的出发点和基础。这在我党农村工作的指导思想上，其正确性也是不容置疑的。但从实践中来看，特别是在计划经济时期，农村发展问题的确定、发展目标和方式的确定、发展计划的实施以及对实施过程的控制与评价，都是由各级政府来组织，并通过具体政府的工作人员和专家来完成的。因此实际上农村发展的主体是各级政府部门为主的农村发展。
二、乡镇政权在社会控制中的基础地位不可动摇关于乡镇机构改革，主要有三种主张：一是废除。但出于社会和政治稳定的考虑，这一主张在目前不具有可行性。二是实行乡镇长直接选举。由于政治体制的刚性和意识形态的局限，这一主张近期也难以实现。三是精简机构和人员，对增加农民收入无疑具有重要的作用，但人数减少之后总开支并不一定能相应减少。就我国的实际情况来看，第三种主张较为普遍得到认同。
政府组织机构是行政体制的载体。任何一种行政体制都必须建立在一定的组织形态之上。政府组织机构通常包括从中央到地方的纵向政府机构设置和各级政府内部的横向机构设置等多种类型。政府组织机构的设置是否科学合理，对行政体制的运转会产生重要影响。当今世界无论是西方发达国家，还是发展中国家，都十分重视政府组织机构的调整和改革，以便更好地适应社会发展的需要。
在经济不断发展的过程中，人民群众需要政府提供更多更好的公共服务，除了社会治安、基础设施建设、卫生等基本职能外，还有扶贫、计划生育、收提留、地方经济发展等工作。国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。从这层意义上说，乡镇基层政权的作用无可替代，乡镇政权机构不是要不要的问题，而是如何在改革发展进程中进一步适应农村发展需要的问题。通过有步骤地向乡镇下放权力，改革条块分割的管理体制，扩大乡镇的管理权限和管理职能，把乡镇逐步建设成为适应农村建设和改革需要的，能够有效地领导和管理其行政区域政治、经济、文化和各项事业的有活力、有权威的一级政权。
国家对乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际“作为”；同时，在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与“国家”发生各种关系。乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政权的这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。基层政权体制改革的重要性，是由基层政权所处的特殊地位决定的。我国有9亿人口在农村，从所辖地域及人口看，基层政权是我国政权体系结构中最广大的部分，农村的发展状况，对基层在基层实行社会主义直接民主，加强党和国家同人民群众的联系，保证国家法律、法令和方针政策的执行，都有决定性的作用。
三、乡镇机构改革的重要性和迫切性党的******报告认为，当前中国“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转”。农业型农村地区，因为农村经济发展比较缓慢，农民收入增长不快，这样的农村地区，就很难与城市或发达地区农村共享一套行政体制。尤其重要的是，在农民收入不能快速增长的情况下，传统农业型地区难以建立起现代的行政体制。乡镇政权曾在促进我国农村发展和社会长期稳定方面发挥了巨大的作用。但随着社会环境的变化，目前已陷入了沉重的体制和财政压力之中。在农民增收趋缓，区域非均衡发展长期存在的情况下，乡镇机构管理体制的改革需要有实质性进展。
（一）基层政权体制改革是生产力进一步发展的要求党的十一届三中全会以后，农村实行联产承包责任制，农民取得了生产的自主权，在一定程度上调动了农民的生产积极性。但是这种小农生产式的家庭经济，不利于向商品经济的专业化、社会化发展。而且，农业生产承包到户，使得大规模的农田基本建设、科学种田等农业系统工程难以进行。家庭经济由于交通不便，信息不灵，人的素质及财力都不够高，小生产与大市场常常脱节，容易造成市场调节失控等现象。生产力的发展要求农村建立一个有效的社会经济服务体系，尤其是建立一个现代化的产前服务、生产服务和产后加工销售体系，逐步帮助农村从小农经济中解放出来，实现农村经济的商品化专业化和生产劳动的社会化，促进生产力的发展。
农村生产力的发展，对经济体制提出进一步改革的要求。同时又必然引起政府结构和功能的许多不适应，要求相应地进行政治体制改革。在原有计划经济体制下，社会的权力结构是高度集中的。这个体制集党政一体化、政经一体化、政法一体化、政社一体化。这种权力结构同市场经济体制和新的社会结构难以相衔接。而且将会在市场经济体制建立的过程中受到越来越大的冲击。客观形势要求形成社会主义民主政治的新的政治性权力关系、行政性的权力关系和社会性的权力关系。
乡镇政权是我国最基层的一级政权，是农村改革的前沿指挥机构和农村生产建设的组织者。乡镇政权为了能承担经济和政治体制改革的责任，它自身也必须进行改革，使之能够适应生产力发展的要求。
（二）基层政权体制改革是政治体制改革的要求党的十一届三中全会以后，党确定了政治体制改革的历史任务。江****同志在“5.31“讲话中提出了”建设社会主义政治文明“的主张，他指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”社会主义政治文明建设包含着丰富的内容，其核心和精髓就是建设高度的社会主义民主，保证最广大人民当家作主的理想目标得以实现，发展安定团结、生动活泼的政治局面，保证人民当家作主和国家长治久安。
改革开放以来，我国是民主政治建设已经取得了显著的成效。如：通过对1982年宪法的实施以及对组织法、选举法的修订，确立了指导国家政治生活的宪法、法律准则；通过宪法、党章以及其他规范性文件，巩固了共产党领导的多党合作制，并确定了党和党员必须在宪法和法律的范围内活动的基本原则；通过对政治制度的初步改革，确认了废除领导职务终身制的原则，以及党政职能分开的政治主张；还进行了人事制度的改革，建立了国家公务员制度等。但是，我国的民主化进程离经济上改革开放的需要，离人民群众的政治要求和政治愿望，还有相当大的差距。在政治体制的实行中，仍有重长官意志、轻法律意志、多随意性而少程序性的现象，特别是政府机构设置和职能发挥等存在不少问题，必须通过政治体制改革来加以解决。因此，政治体制改革，也要求基层政权搞好改革。只有搞好基层的民主政治建设，加强基层政权的建设，全国的社会主义民主和法制才能走上健康发展的轨道。
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党的******又明确指出：“实践证明，人民群众是历史的推动力，是党的事业前进发展的支柱力量，也是全面建设小康社会的根本力量。”随着现在农民文化素质的提高，农民活动半径的扩大以及信息渠道的多样化，农民参与社会事务和政府民主管理、维护自己合法权益的意识的提高，农民越来越需要知情权、监督权和参与权。而我们乡镇机构的管理方式或工作方式显然很不适应我国政治文明发展的要求，一些基层干部甚至没有学会或者不愿意同农民打交道，工作方法简单粗暴，不会做新时期农民的工作，与农民的现实需要很不适应。实行和发展社会主义民主，最根本的是要保证人民群众管理国家、管理经济和社会事务的权利。
在小康社会的建设中，要依靠农民、发动农民、相信农民，防止任何对农民的歧视和轻视态度。给予农民最实际、最根本的利益就是在政策上对农民支持，做出合理的制度安排，使农民摆脱各种各样的束缚，充分发挥农民群众创造历史的主动性和能动性。乡镇干部必须恪守《国家公务员行为规范》，在行政实践中认真履行八项内容：政治坚定；忠于国家；勤政为民；依法行政；务实创新；清正廉洁；团结协作；品行端正。按照胡****同志提出的四条规范：高举旗帜，与时俱进；发扬民主，团结统一；艰苦奋斗，求真务实；清正廉洁，一心为民。
（三）基层政权体制改革是乡镇政权正常运转和功能发挥的要求党的十一届三中全会以来，我国乡镇政权建设不断加强，乡镇作为国家管理的末端枢纽，显示了日益重要的中介性和相对独立性。乡镇政权要在社会主义市场经济条件下成为有活力、高效能的政权，就必须通过政治体制改革和政治文明建设来实现。就目前乡镇政权在运转和功能发挥上存在的弊端来看，其主要问题在于：
1.党政不分，党委同人大、政府的权限和职能没有完全分开。党委代替政府对重大问题作出决定，从而从领导者、监督者的地位变为执行者的地位。
2.政企不分，以政代企。一些地方政府职能和经济实体的职能融为一体，政府从政策的制定者变为政策的执行者地位。
3.条块关系不顺，对派驻乡镇的机构和人员统得过死，许多乡镇机构的“三权”（人、财、物）在县，乡镇政权不能发挥应有功能。
4.乡镇机构设置不合理，关系不协调。为了上下对口，一事一职，各占其位，任务单一。随着业务扩大，机构和人员不断增加，人员忙闲不均，涉及几个部门的有关工作，往往多家主事。内耗多，效率低。
5.监督系统不灵，设置于乡镇党委和政府的监督机构和检察人员都是在党委和政府的隶属关系之下，他们的监督工作直接受制于被监督的对象，因而往往监督系统难以正常地发挥作用。