作者认为，如果不采取措施，中国的高房价会成为一个严重的社会问题，实际分析表明，城镇居民，加上进城的农民人口，８０％以上买不起住房，加上不允许城市贫民窟存在，一是未来２０％的城市多房居民，将房租给８０％以上的工作居民，形成食利和被食利的两个阶级；二是农民人口在城市中不能永久转移，人口在年度之间剧烈流动，而且中老年后回乡，导致农村人口的老龄程度急剧攀高。其实阻碍城市化进程，并且致使农民不能在城市永久居住和转移，人口在城乡之间剧烈钟摆式流动，主要原因是目前的房地制度造成的房价太高和贫民窟不能存在。房价奇高于居民收入的深层次原因在于，对于城镇住宅用地供应存量缺口较大，年度供应不够；土地的寡头垄断性的出让和许多个用地商的竞买竞价制度；地方政府的房地产财政体制；对于多套房、超大面积住宅和别墅等，不征房产税。
从粮食安全方面讲，农民不能在城市中固定居住转移，导致土地不能规模经营和农业实现不了现代化，控制粮食价格导致农业收益过低、土地撂荒，农业技术进步缓慢，粮食产量徘徊不前。因此，需要调整城市化、农村发展、谋求粮食安全等方面的思路，加快土地管理体制和制度、房地产体制和地方政府的房地产财政体制的改革，形成节约用地、农业现代化、提高粮食产量、进城农民永久转移、社会安定和谐的体制机制。
在前一篇研究分报告中，我们探讨了中国城市化滞后带来的一系列问题，实际上，土地制度的扭曲，与城市化滞后互为因果。中国城乡关系中最核心的一个问题是土地制度的扭曲，其带来农业难以实现规模经营、农民土地权益受损、地方政府的城市扩张冲动和不可持续的土地财政、房价过高、农业和农民非农业创业融资难、农民离农不舍土和少年离村老年回乡等等一系列的后果。城乡经济和社会发展是不是能顺利地实现统筹，能不能实现二元结构较为良性地转型，未来社会是不是稳定，关键是能不能改革和理顺城乡土地和房产体制和制度。
一、中国土地制度沿革及其现状描述
土地制度，其最主要的内容包括土地的所有制度和土地资源的配置体制。从所有制度上看，有国有，有社团、社区等集体所有；有私有，有的国家为单一的公有体制，有的国家可能是混合所有制。从土地资源配置的方式看，有的国家是计划和行政分配，有的国家是市场机制分配，许多国家是市场机制辅助以土地利用规划来进行配置。当然，现实生活中的土地制度，远比这一段简单的描述复杂得多。
（一）中国土地制度的沿革
中华人民共和国建国后的多年中，中国基本上是一个农业国家，农业土地制度的变化，相当程度上代表着国家土地的制度变化方向。
第一次土地改革：土地农民人人所有的私有制，城市中还存在有土地私有制。中国共产党人领导中国革命的一个目的，就是消除农村土地资源大多被地主富农占有的局面，实行均田地的土地制度，消灭农村因生产资料占有不均而造成的两极分化。建国前，中国共产党在根据地的农村初步地进行了土地改革，建国后的两年内，根据《中华人民共和国土地改革法》，在全国通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。土地改革后的农户土地产权和家庭经营核算，极大地调动了农民从事农牧渔业生产的积极性。和１９４９年相比，１９５２年粮食产量增长４４．７９％，超过解放前最高产量９．２７％；棉花产量增长９３．２５％，超过解放前最高产量一半以上；除油菜籽和花生外，其他农业产品都超过了解放前的最高产量；牲畜和畜产品方面，大牲畜增长了２７．３９％，超过解放前最高产量６．９２％，猪羊的产量也分别提高５５．４５％和４５．８８％，其中猪的产量为解放前最高年份的１１４．３１％，而羊的产量则接近解放前最高年份。
１９５４年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》，关于生产资料，特别是土地制度的规定是这样的：１、关于总的生产资料制度，宪法第五条规定，中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制；国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。２、对于土地和房屋，宪法的有关各条款是这样规定的，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。
第二次土地改革：将农民个人所有的土地集中到集体所有和集中使用。实际上，中国共产党人革命的最终目的是建立一个生产资料全民所有和计划配置生产要素及生活资料的社会，从新民主主义社会，先要过渡到社会主义社会，再过渡到共产主义社会。农村土地的均分，仍然是平均了土地私有制度。城市中，最终也要消灭土地作为最基础生产资料的私有制度。城乡土地，特别是农村土地，就是平分到了农户中，最终结果，也要被改革为全民所有（也即国有），而人民公社化后土地的农村集体所有制，最后多年没能被改革为全民所有制，是因为将农民土地的更大范围的共产风，损害农民种粮积极性，恐于出现的粮食危机而所罢。我们来看建国后的第二次土地制度改革。
农民农户耕者有其田的土地私有制到高级农业合作社农民私有土地集体所有化。从１９５２年冬天到１９５７年，我们进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业合作化运动。第一步是建立互助组，在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助；第二步是组建初级农业合作社，在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动，其中按股分红的比例约占分配总额的３０％，按劳动数量和质量分配的约占７０％；第三步是建立高级农业合作社，取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。到１９５７年末，全国高级农村高级社总数达到７５．３万个，入社农民１１９４５万户，占农户总数的９６％以上。实际上，将建国后分给农民的土地，收归小范围的公有了。
１９５８年进行了农村土地的人民公社化改革，实际是一次实行农业共产主义的试验。为了巩固和发展农业合作化，从１９５８年开始，主要通过对农业生产合作社的合并，将土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”，力图在农村将生活和生产资料所有和供给制向共产主义社会过渡。这种脱离生产力水平在生产关系上的大冒进，损害农民的个人利益，严重影响了农民生产的积极性，极大地破坏了农业生产力，后果是粮食产量从１９５７年的３９００．９亿斤下降到了１９６０年的２８７０亿斤，降幅达２６．４％，导致了１９６０年全国城乡大饥荒的暴发。
１９６０年在农村土地制度上往后退了，１１月党中央提出，土地的“三级所有，队为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。虽然在给农民的自留地政策上有所反复，总体上这一制度一直实行到２０世纪７０年代末和８０年代初。然而，这一土地制度在促进农业生产力的发展上，基本上也是失败的。我们在第一个研究报告中已述，１９７６年全国农村每个社员从集体分得的收入只有６３．３元，农村人均口粮比１９５７年减少４斤；１９７７年全国有１．４亿人平均口粮在３００斤以下，处于半饥饿状态；１９７８年全国居民的粮食和食油消费量比１９４９年分别低１８斤和０．２斤；当年全国有１３９万个生产队（占总数的２９．５％），人均收入在５０元以下。
城镇土地国有化，而农村集体土地转变为城镇国有土地时，政府有关部门和国有单位可以以最低补偿强制征用。从国有单位从农村获得土地的制度看，１、当时的土地开发不是由市（县）政府统一分配的， 而是以计划项目为中心，由各项目主管部门或单位各自与农民协商的；２、虽然没有明面上的地价，却并非完全“无偿使用”，征地单位要偿付征地费用，安排农民就业，实际上这是一种“变通”的土地有偿使用形式。当时没有明确的土地征用补偿的法律和法规。从城镇土地看，当１９５６年社会主义改造基本完成时，城镇原来的资本家和其他私人的土地，也基本上收为国有，其特点是，土地没有价值，国家对项目用地形式上无偿划拨，使用单位可以无偿使用，但不能交易转让。城镇土地的无偿使用，其最大的问题在于可能不需要土地，或者不需要那样多土地的单位，可以凭借权力和关系，浪费性地使用土地资源；而急需土地的单位，则因无权，或者无关系，而得不到土地资源。从经济学上讲，土地资源不能优化配置和利用，土地资源的产出效率较低。
第三次土地制度改革至今，在农村实行了集体土地，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让，有偿使用，有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；而农村土地转为城镇土地，仍实行集体土地转为国有的征用体制，但明确征地的补偿办法，补偿金额较低，近两年有所提高，与土地价值相比，还是非常低。２０世纪７０年代末，一些省区农村探索集体土地“包产到户”，实行上交国家和农村的农牧产品和社队提留的“大包干”制，就是土地联产承包，生产家庭经营。到８０年代初，特别是１９８２年１月１日中央关于农村工作的一号文件肯定了现阶段下，这种农村生产经营的方式。第一轮将集体土地承包给农民，其合同的期限一般为１５ 年。另一个较为重大的事件是，１９８５年６月，全国已经完成了政社分设和建乡的改革，实际上废除了１９５８年设立的工农兵学商一体，并实践了２０多年的，政社合一的，中国农村中的共产主义试验体－人民公社制度。自１９９７年开始，由于第一轮农村耕地１５年承包经营已经普遍到期，各地开始了第二轮的土地承包经营，承包期限是３０年。２００８年的党的十七届三中全会强调，农民与土地的承包关系长久不变，突破了承包年限的限制，实际上实行了农民对土地的永包制。
（二）现行土地制度描述
从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必要以此为分析线路，将现行土地制度供给的结构进行简单的框架性的描述。从目前宪法和土地法规定的土地制度来看，主要有以下内容。
宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。
城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营和居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。
国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质的需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如土地管理法第四十五条规定：征用下列土地的，由国务院批准： １、基本农田； ２、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； ３、其他土地超过七十公顷的。 此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
如果将中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。
从十七届三中全会农村改革的精神看，对以上制度有这样一些方面的突破，一是缩小公益性征地范围，暗含着非公益性建设用地，农村集体土地只要符合建设规划，就可以进入用地市场；二是形成城乡统一的土地市场，则农村集体土地挂拍上市，同地同价，集体土地和城镇国有土地享有同等权力，利益在农民、政府和开发商之间合理分配；三是允许农民合法参与土地的开发与经营，暗含着土地不再由国家垄断收购，只让给非农民的开发商开发和经营，并且可以通过入股、出租等多种方式参与开发和经营；四是扩大农村可抵押物的范围，包括农村的集体土地和农民的宅基地，可以在金融机构抵押融资；五、要给农民承包的耕地、林地和宅基地，确定其长期使用权属，发放权证；六、农村承包经营的土地可以依法流转，使发展现代农业和土地规模经营，有促进土地集中的制度上的保证。但是，这些突破有待于有关部门制定实施细则，特别是重新修改的土地法的具体化。
二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突
由于土地法还没有修改和颁布，我们仍然分析目前还在实行的土地制度。以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。
（一）集体土地所有权的虚无性及其衍生问题
现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有，这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。