京都大学学际融合教育研究推进中心 极端气象适应社会教育讲座特任教授 武田文男
关键词：防灾志愿者活动；阪神·淡路大地震；《灾害对策基本法》的修订；防灾与志愿者纪念日及活动周；城市防灾建设的开展
一、日本防灾志愿者活动的现状
近年来，在灾害应急救援、受灾者避难生活支援、灾后房屋除淤清扫重建、灾区和受灾者恢复活力以及防灾教育宣传活动等各项工作中，日本的志愿者自发、自律地与当地各主要主管部门协同合作，起到重要作用。
在日本早期的关东大地震中，在1990年发生的云仙普贤岳火山喷发和1993年发生的北海道西南海底地震中，我们都可以看到志愿者的身影。在1995年1月17日发生的阪神·淡路大地震中，各种志愿者活动总计超过130万人次以上，籍此，防灾志愿者活动的重要性得到了广泛的认识。
1995年7月，在作为日本《防灾总体规划》中增设了 “防灾志愿者活动环境管理”以及“志愿者接洽”的相关条款，并于同年12月修订了《灾害对策基本法》，从法律上明文规定了国家及地方政府必须致力于“志愿者从事防灾活动环境管理有关事项”的实施，在法律上首次明文记载了“志愿者”一词。
另一方面，随着日本民众对于灾害志愿者活动及自主性防灾活动理解的加深，为实现强化防灾能力的目的，同年12月日本内阁会议通过了设立“防灾与志愿者纪念日”（每年1月17日）和“防灾与志愿者活动周”（每年1月15日～21日）。籍此，内阁府主办召开了“防灾与志愿者集会”， 国家及地方政府等也在全国范围内开展了各种形式的防灾志愿者活动的普及宣传活动。在此次东日本大地震中，许多志愿者以灾区临时设置的灾害志愿者中心为基地，与当地政府和社会福利协会等合作，参加了避难所的物资分配与房屋除淤等活动，给予灾区极大的帮助。
从近年来灾害发生的多样化看，日本全国无论在何时何地发生灾害都并不稀奇。基于这种观点，创造条件使防灾志愿者活动安全并且有效地开展活动至关重要。1999年开始，日本地方政府为促进志愿者活动召开了由消防厅、都道府县、直辖市等组成的“灾害志愿者活动联络协议会”。该协议会每年对地方政府的灾害志愿者相关政策进行信息沟通、调研讨论，并通过事例介绍、举办灾害志愿者团体的活动演讲报告等形式，促进都道府县、直辖市有关部门之间的信息共享。
另外，日本内阁政府自2005年3月开始，召开了由各地防灾志愿者有关人员等构成的“防灾志愿者活动研讨会”，在探讨规范整治志愿者活动环境的同时，将其讨论的过程及成果通过网站公开，并提供防灾志愿者活动的相关信息。
防灾志愿者活动是基于个人自由意愿的自主性、自发性活动，其内容与形式多种多样。防灾志愿者活动不仅仅是提供一部分救灾人力，同时也对受灾者的心理安抚发挥了巨大的作用，并能够从更细微的层面弥补政府在灾区救援工作中的不足。 然而，如果志愿者过于大量或无序地进入灾区，不仅无法有效地开展活动，还有可能增加灾区接待工作的负担。
因此，重要的是在确实掌握灾区时刻变化的需求的同时在不增加灾区负担的情况下，建立组织保障安全与可持续的活动。值得注意的是某些志愿者与潜在的支援需求间的统筹安排方面在区域或时间条件上可能具有局限性，因此保障与衔接管理人才、促进与地方政府及有关方面的协调合作等课题及制定行之有效的防灾志愿者活动的工作程序正受到越来越多的重视。
近年来为顺利地开展志愿者应征与信息传播工作、协调灾区的援助需求等，日本在灾区设置了“灾害志愿者服务中心”，以此作为志愿者活动及信息传递的基地。同时，为减轻灾区负担，保障志愿者顺利、安全的参加志愿者活动，各地还在灾区周边设置“义务巴士”运送志愿者。
各项措施发挥作用，实现了尊重应征者意愿、确保活动自发性和自律性、减轻了灾区接待工作的负担、建立安全有效的志愿者活动机制的目的。
二、城市社区防灾建设的开展
所谓“社区防灾建设”，是指自治防灾组织和商会、NPO等地区组织开展与防灾有关的训练及普及宣传等活动，通过这些活动期望能够提升地区防灾能力。
问题在于，爆发一次大灾害后会出现一段较长的平静期，随着时间的流逝，人们的防灾意识会逐渐变得淡薄。维持高度防灾意识的工作使相关工作人员煞费苦心。针对此类情况，为发挥民间与市场的力量，提高防灾能力，日本中央防灾会议设置的专家调查会在《发挥民间与市场力量的防灾战略的原则提案》中指出：从过去到现在，以防灾为根本目的开展活动的重要性不能改变，但从维持日常民间对防灾的关心角度出发，不仅仅只是单纯地做些防灾活动，也可以防灾目的之外的内容为题开展活动，或者与其他活动内容相结合地开展，其目的就是通过各种活动使防灾工作进入人们的视野，以期防灾工作扎根于基层，提高地区的防灾能力。
由于引进这种与过去不同的观点，开展广泛和多样化的活动，并可从中发现与防灾工作的共同点，以此为契机，我们可以期待地看到防灾活动的日常化、广泛化，以及与其相关联的防灾能力的不断提高。在城市社区防灾建设中日本主要采取了以下措施。
（一）召开全国城市防灾建设论坛
全国城市防灾建设论坛于2000年度召开，其目的为实现支援城市防灾建设相关联的地区内及地区之间的交流，促进城市防灾建设活动常态化，培养市民及相关团体的持续性活力。该论坛作为“防灾博览会”的一环，由来自全国致力于城市防灾建设活动的团体在论坛期间演讲报告其活动状况，交流经验，寻求合作。
（二）城市防灾建设活动的普及与宣传教育
为促进城市防灾建设活动的普及与宣传教育工作的开展，除了在内阁府宣传刊物进行相关宣传报道外，还开设了城市防灾建设门户网站，在《防灾城市建设旅游指南》中介绍全国先进事例和经验、活动援助制度等有价值的信息。
（三）设立“城市防灾建设奖”
以阪神·淡路大地震等为经验教训，表彰地方政府、防灾相关机构、地区民间团体和市民组织企业中广泛致力于防灾以及具有突出贡献的优秀团体和个人。通过向其他地区广泛宣传，以推动“城市防灾建设”的开展。在消防厅等相关机构的协助下， 1996年日本设立了“城市防灾建设奖”。此后，每年举行一次颁奖，在城市整治及居民日常生活中深化防灾认识，切实有效地加强防灾对策和提高防灾意识。（阎立春/译）