东京经济大学教授 吉井博明
关键词：灾害初期应对；掌握受害的整体情况；计算救援需求量和设定救援目标；积极主动的原则；ICS（世界标准危机应对系统）
一、灾害初期应对的重要性
灾害初期应对为什么重要，主要有两个理由：一是因为迅速、准确、统一的初期应对行动能保护人们的生命，尽可能将财产损失降到最低限度。比如通过避难通告、避难引导，或者是救助、灭火、医疗急救等从危机中抢救生命。反之，初期应对迟缓，可能导致更多的人陷入危险境地以及大量的财产损失。二是灾害初期应对的迟缓，以及危机应对指挥总部的混乱，没有对灾害的预见做出应对计划，而不得不被动地应付各种求救。一旦落后，处处被动，想要夺回主动权谈何容易，灾害应对现场的重复行动、救援遗漏、救援队伍不能转战等问题就会相继出现并导致局面的混乱。其结果，降低了救援行动的效率，拖延了救援时间，使得本来可以得到救助的生命无法得到救援。
二、灾害初期对策总部的主要任务
随着时间的推移，灾害初期应对的内容会发生很大变化。灾害初期的应急行动基本上是由两个部门负责：一个是对全局进行指挥的灾害对策总部，另一个是在受灾现场实施救援工作的执行部门。当然，细分的话，执行部门中也分为指挥总部与现场工作部队。进行指挥的灾害对策总部与在现场救援、灭火、急救医疗、避难引导、避难所开设与运营、发送救援物资、交通管制等工作的实际工作部门不仅业务内容不同，业务处理方式也有很大差别。灾害对策总部需要完成的工作内容，如图1所示，大致可以分为五个部分：
图1 灾害对策总部初期应对的主要业务
（一）对灾情的预测及掌握
计算救援需求量和制定救援方针，首要的工作是尽早掌握或预测灾情。灾害具有同时多发性的特点，受灾区域内各处同时发生的情况较多，所以若不及时掌握受灾区域的整体情况，就会造成救助资源的分配不当。值得注意的是，灾害的规模越大，掌握实际受灾情况就越困难，信息搜集所需时间就越久，所以为了迅速应对灾害，需要对受灾情况进行推测。重要的是边推测哪里或许发生怎样的灾害，边与实际发生的灾害进行对照，如果没有接收到有可能发生重大灾害的区域的信息（信息空白区域），要积极地去当地进行信息采集。
另外，为了准确地推测受灾情况，平时需要对该地区进行土地勘察之余还应该制作地区灾害地图。并且将观测网（震度、降水、水位信息的搜集）尽可能地做得精细整齐而符合理想标准。如果建成受害推测与预测的电脑系统的话，更有利于对受害损失的判断。风灾、水灾害、海啸、火山喷发，或者像地震火灾那样的灾害发生之前一般有前兆现象，对可能发生的受害整体情况的预测把握，有助于避难等灾害应对工作的开展。
（二）灾害发生和扩大的防止措施
洪水、泥石流、海啸、火山爆发、火灾蔓延等灾害基本上能够预测的时候，应立即向危险地区发布避难劝告、指示或避难疏导。应根据事先掌握的情况，设置禁止进入的警戒区域。为避免洪水、山体滑坡等灾害造成伤害，应迅速地施行交通管制。
（三）资源动员、管理和救援工作指挥
根据已发生的灾情和灾情预测，调动必要的人力物力资源，指挥实施救援活动。很多情况下仅依靠受灾地区内的资源不足以应对灾害，还需要动员非受灾地区的资源。根据防灾规划，即刻启动自卫队、消防队派遣救援机制，请求所在都道府县实施广域支援机制和派遣紧急消防队的支援。如果事先与某地签订了互相支援的协定，可直接向对方求援。为能够使广域支援迅速地进行资源动员，需要事先掌握哪个机关有哪些资源，有多少资源。
接下来，应将区域内外动员得到的资源调动到受灾现场。当然，区域外来的资源到达现场需要一定时间，所以在灾害发生不久的一段时间内，只有依靠区域内的资源。如果是那样，当然不可能所有的受灾现场都能同时派遣人员进行救援。这样就不可避免地出现救灾的先后顺序，这时候就应按照第一步的预测或掌握的受灾整体情况来决定优先顺序。要做好这项工作非常困难，需要事先对预想的同时多发性灾害进行反复沙盘演练，掌握技术知识与要领。
（四）组织间的协调
外地的增援部队到达后，来自不同地方的队伍共同承担同一项工作，组织间的协调配合变得极其重要。组织间的协调配合如果没有做好，现场便会因出现重复、缺漏等问题而变得混乱。如果是救援活动的话，需要当地的消防总部、外地支援消防总部、当地警察、外地支援警察、自卫队甚至当地市街村的技术部门、拥有重机械等特殊机器和资材的事务所等各负其责，互相协作。救援工作多以按片划分的情况居多，在这种情况下，救助地点的救援状况的信息共享，并应该给支援部队配备当地向导。另外，必须对重型机械等紧缺器材进行及时调配。交通管制和直升机的航天管制等也需要组织间的互相协调。
这时候的主要问题是协调的方法。在美国，危机管理的一元化系统ICS（Incident Command System）成为主流，但是消防、警察、自卫队、海上保安厅等不同的组织体系很难用一元化指挥系统进行统一调配，各组织的领导进行磋商达成共识的方法比较实际。
（五）信息发布
在防止受灾的发生与扩大的有效措施中，关键是及时地向居民发布避难劝告和指示信息。受灾者最为关心的是灾情（震度、雨量等）以及救援情况、今后的出路，提供这些信息给居民会减轻不安和尽早承受适应受灾的现状。关于这些信息，不但总部的成员需要知道，而且各部门的全体职员都必须清楚了解。领导对受灾群众的鼓励发言也是非常有效的做法。手机、网络等新媒介的出现使得信息传递手段变得多元化，要根据目的需要而灵活地发挥各类媒体的作用。
面向区域外人群的信息发布也很重要。受灾后，马上就会有大量的媒体涌来追问应对措施，不可缺少的是面对媒体，而更重要的是对媒体背后的人们（受灾者的亲友、全国人民）说明受灾情况与救援的必要性。这时候在不影响总部的救援工作的情况下，向媒体定期举行记者招待会发布信息，原则上对灾害对策总部会议的内容公开，尽量做到使灾后状况一目了然（比如用纸板或白色板揭示灾情的发展与应对工作进展的时间表）。另外，及时通过网络提供对受灾与应急应对信息和求助也是很有效的方法。
除上述以外，应急活动（应援和受援）需要多少经费，谁来负担等财政方面的问题也是重要的信息。灾害救助法适用于一定程度的灾害，但对于大规模的灾害而言，依靠初期应急活动根本无法制约灾害，只有国家优厚的财政支援才是救灾的关键。
三、灾害对策总部完成工作的必备条件
灾害对策总部基本的工作为灾情搜集与分析、决策实施、传达各种指示和协调组织间关系。为了迅速并准确无误地进行情报信息处理传递活动，需要决策者、执行支援任务的成员汇聚一堂交换和处理信息。为此，需要做到以下四个方面。
①确保空间：灾害对策总部的活动基地
预订设置的房间破损，市町村办公场所的建筑物受灾（大的损坏，浸水）
耐震化，抗水灾
指定代替设施，做好移动总部的准备
②确保电力与信息通信
应急电源脱落(配管破损) ， 线路断绝，非常时期不可替换
应急电源的耐震化，
1楼设置的变化，线路多样化
③确保成员与组织化
成员聚集困难，空壳组织，功能不全
用警察巡逻车进行召集，
值夜班制度在徒步就可以到达位置搭建宿舍
④情报搜集处理技术要领与领导才能
避难劝告指示拖延，发现空白区域，孤立地区迟缓，救援迟缓，广范围支援要求延迟
基准的明确化，允许徒劳作业被害推测系统的高度化，加强直升机的夜间搜集信息力；
通过纸上作业接触不同案例并进行训练，积累经验
（一）确立保障指挥中心
首先必须做到的是确保灾害对策总部的活动基地，为了完成任务，决策者与参谋助手的集合空间不能缺少。如果决策者与参谋助手处在分隔的场所，无法就瞬间多变的初期阶段信息作出迅速并准确的决策。
在最初应对期间，因为无法确保基地空间而导致出现很多失败的事例。例如阪神·淡路大地震期间，兵库县厅灾害对策总部受损，指挥所不得不迁设他处。兵库县警察总部也因地震出现的液化以及增设通信线路受阻，总部不得不两次转移。新泻县中越地震时候，也因灾害对策总部所在的受灾中心地区川口町建筑物损坏，只得将指挥部设在室外的帐篷里。小千谷市和长冈市也未能在预定的场所立即设置总部。
（二）保障电力通信
为了进行信息搜集、处理、传达，以确保信息通信手段为前提的同时，总部室内的照明、信息通信系统的运转都需要必要的电力支持。设置应急电源是理所当然的事情，但需要留意应急电源本身是否受损。阪神·淡路大地震期间，最先进的卫星通信系统在关键时刻却没有发挥其作用，原因是水冷的应急电源的配管受损导致无法使用。气冷的应急电源的配管受损将导致有害气体充斥建筑物内。信息通信系统分为有线、电磁波、卫星三种线路，并且有线线路最好使用不同的通信服务公司的线路会更安全可靠。
暴雨灾害时居民的报警与求援纷纷而至，使市町村公务所的电话线路爆满，导致防灾机构之间得不到通信的情况非常多。有必要在灾害时将优先线路作为拨出专用线路，使其作为与防灾机关之间的交涉专用线路，这需要一定的功夫进行研究。现在应该做的是事前将通信线路多重化、多途径化，做好灾害时将优先线路有效利用对策等。
（三）保证领导与成员到位
即使做到确保空间与电力、信息通信，但不召集完成灾害对策总部工作的领导与成员的话就没有意义。灾害发生之后，尽早尽快地确保领导与成员到位并非易事。
首长需要有警车的引导，尽快赶到指挥岗位。首长不在的时候决定出代理人是不可避免的情况。搭建紧急参与者的宿舍，并在值夜班时希望能具备灾害发生时最低标准的工作能力。同时，要注意确保指挥部成员是否到位。不能因为分管工作人员缺欠而造成工作无法顺利开展。由于灾害初期总部的人员不够，不得不连续数日24小时工作的情况不在少数，有些地方在灾害初期应急期间缺乏详细的业务分工。为了减少工作分配不均的情况，应事先建设预备队进行交接训练。
（四）信息技术知识与领导能力
要做到掌握灾害的整体局势，不仅要吸收灾害方的信息，还要积极地去主动搜集信息，为此必须要掌握方法才可以。例如，将日常有灾害危险的地方制表并巡回做土地勘测，整理信息搜集的地点及联系方式。另外，暴雨时，居民的信息通报与要求纷至沓来的时候，将居民电话应对窗口与灾害对策总部中枢分离，根据信息的重要度进行区分处理，同时避免总部功能上的瘫痪。
另一方面，首长做出避难劝告、指示通知等与居民生命息息相关的重要决策时需要非常强的领导才能。在只有不确定的信息，又需要马上做出避难劝告、通知等重要决策的时候，只有首长才能进行决策判断。灾害初期的重要决定是首长的专权工作项目，他人很难代替。像那样艰难的决策，应该秉承积极主动的原则：1. 有疑问的时候应主动出击，不能靠等待灾害报告；2. 预想最坏情况下的应对，不要抱有侥幸心理； 3. 能容忍徒劳，不原谅看漏，有做徒劳的思想准备，积极地去应对。
（五）执行部门的救援行动与ICS
由灾害对策总部策划行动目标，由执行部门实地实施救援工作。执行部门涉及到救助、灭火、医疗救护、避难引导、开设并运营避难所、救援物资的调配与运输、交通管制、确保通信、垃圾废物处理、临时住宅搭建、卫生保健、防疫、遗体处理、警备治安等工作范围，根据工作本身的特征和负责的组织、部门的性质，有着不同的目标管理方法。要注意：1. 目标是否明确；2. 时间是否充裕；3. 组织管理系统是否上传下达；4. 承担同一项工作的不同组织、部门的同一性质的程度。
负责像救援、灭火这样目标明确并没有充足时间的工作，进行层次构造型组织的时候，基本以ICS模式最为有效，即，由一个指挥者负责对事件进行信息处理，战术部署，请求后方支援的一元化金字塔形领导模式。像医疗救护这样目标明确，且没有充足时间的工作，不同的医院派遣来的医生和护士临时组织的DMAT（Disaster Medical Assistance Team），实施ICS标准管理非常困难。此外，目标有着一定的模糊性，有充裕时间的避难所运营工作，由市街村职员、教职员、地区自主防灾组织、志愿者等多样的不同性质成员参加下，进行ICS式管理是几乎不可能的，事先制作运用指南与积累训练经验，有必要以运营规则、手续的标准化和事前双方意见统一为目标进行努力。
另外，很多的组织分担同样工作的情况下，协调会变得更困难，就算有着ICS的组织构造的几个组织分配同样任务时，工作整体的指挥命令交由一个人来执行是基本不可能的。因为每个组织的指挥者去指挥别的组织的时候既没有其他组织的相关信息，也没有在其他组织中的威信。这样的情况中的决策必须是各组织的领导之间达成协议与共识。
（六）事先准备决定灾害初期应对的成功与否
通过对以往灾害的调查分析发现，做好灾害初期应对是很困难的事情。这是因为大多数情况下，灾害是预想不到的，过去没有经历过的。像警戒山体滑坡时却发生了潮水漫堤，进行防震训练却发生洪水灾害的情况。灾害是对轻率的嘲弄，灾害具有多样性，很多情况发生与人们的设想不同。在灾害发生后没有立即掌握情况，而需要马上作出决策，应对资源会瞬间严重不足。灾害初期应对是如此的困难，所以成败与否取决于事前的准备程度。不去假设多种多样的灾害状况并做好准备的话，失败是无法避免的。（王茜/译）