关西学院大学灾害复兴制度研究所所长教授 室崎益辉
关键词：应急修复对策的定义和范围；应急修复对策的课题和内容；应急修复对策和永久修复对策；生活基础和生活环境的应急恢复
灾害初期应对之后紧接着就是应急应对。应急应对中把修复的相关对策定位为应急修复对策。应急修复对策中除了本文提及的公共设施的应急修复外，还包括“灾民的救助、救援”和“生活、经济的紧急恢复”等。
一、灾害后应对和应急修复对策
灾害后的应对可以划分为4个坐标轴，即时间轴、目的轴、手段轴、对象轴。
时间轴是指沿着灾害后的时间系统将应对划分为初期应对、应急应对、持久应对三个阶段。其中初期应对有时也被称为紧急应对。
目的轴则是以计划减轻灾害对策为目的，将对策划分为稳定对策、修复对策、开发对策。其中，稳定对策是指通过控制灾害事件现象的扩散，稳定非常事态的对策；开发对策是指计划开发受灾方的素质，增强减灾能力和抵抗力的对策。
手段轴是指按照减轻灾害的手段，划分为组织运营、作战计划、资源筹措、财政资金等对策。例如，“灾害对策总部的设置和运营”就属于组织运营对策，“救援物质的筹措和分发”则被定位为资源筹措对策。
对象轴则是根据实施对策的受灾对象的不同，划分为灾民对策、灾区对策、受灾设施对策等。所谓灾民对策是指灾民的救援和生活的重建； 灾区对策是指地方自治体的重建和地区经济的恢复；生命线的恢复和公共设施的重建则归为受灾设施对策的内容。
以上4个坐标轴中，时间轴和目的轴是重合的，图1为灾害后的整理对策。本文中使用的应急修复对策是指以应急应对期的修复为目的的对策。因此，兼有应急应对的性质和修复对策的性质。
图1 灾害后应急修复的范围
二、应急修复对策的范围和性质
（一）关于修复的讨论
灾害修复是指修复因灾害损坏的物品，让其恢复原有的形状和机能。根据灾害法制和行政计划，狭义的解释为公共设施、农林设施的灾害修复，广义的解释为包括设施及生活恢复在内的灾害修复。一方面，根据国家补助金等，灾害修复事业是以狭义的概念为基础进行的；另一方面，国家、自治体等的防灾计划则是以广义的概念为基础，在灾害修复的范围内进行设施的修复，也包括灾民的康复和灾区的重建。本文提及的是以符合狭义概念的“公共设施”为中心的修复。
根据目的进行对策划分时，应急期中很难将稳定与重建联系到一起。灾害发生后的房屋修理是属于重建中的修复对策，但是也具有二次防灾的目的，所以也可以被定位为稳定对策。另一方面，保健卫生和环境卫生从预防灾害的目的来看属于稳定对策，但是考虑到其作为灾民和灾区进行恢复不能缺少的要素，也将其视为修复对策。本文中将环境卫生采纳为修复对策中的一种。
（二）应急应对
灾害发生后的应对如上所述，一般被划分为初期应对、应急应对和持久应对三个阶段。但是，在行政防灾计划中，初期应对通常包含在应急应对内。无论怎样，应急应对都处于初期应对与持久应对的中间位置，是紧接着初期应对的处理阶段和进行持久应对的准备阶段。
初期应对是指灾害刚发生后及尚在受灾阶段的应对。主要内容如下：1. 设立灾害应对体制；2. 搜集分析受灾信息；3. 计划控制和抑制持续灾害。初期应对期间灾害的种类和规模多少有些变化，但是大致都在72小时内进行判断。
与之相对的是应急应对，即从受灾的混乱状态恢复到有秩序的阶段。该应对的主要内容为：1. 计划防止灾害的进一步扩散；2. 计划恢复所受的损失；3. 计划进行正式重建的准备。应急应对的时间大致是从三天后到三年这个时间段。
本文提及的应急修复对策是指在应急应对中的修复，与持久应对的修复是有区别的。关于持久应对的修复在灾害全书的“修复·复兴篇”中进行了讨论。应急修复对策可以被划分为适应性修复和暂时性修复。适应性修复是临时对策，具有应急处理的性质。这里是指不得不使用现有资源进行应对。道路的紧急恢复、瓦砾的一时保管、避难所的应急生活等都是具有代表性的例子。暂时性修复是指持久修复前的假设性应对，具有待命处理的性质。这里包括花费时间进行必要资源的调配的应对。建设代替道路、经营临时店铺、在临时住宅生活等都是一些具有代表性的例子。此外，适应性修复期被称为避难生活期，暂时性修复期也被称为临时住宅期。
三、应急修复对策的特性
应急修复对策具有恢复混乱秩序、缓和受灾冲击的保护性质，为正式修复做准备及养足精力进行重建准备。因此，在考虑对策的有效方法时必须考虑到应急修复对策的特性。
（一）灾民及灾区都处于受创状态。因此，在应急应对中治疗创伤、亲近灾民、发挥灾民和灾区的力量等都是必不可缺的。另外，对灾民身心的关护及资源的提供等，必然需要来自外界的支援。并且由于抵抗力的减退，留意与震灾关联死等二次灾害、三次灾害的发生是十分必要的。
（二）应急应对都有着必要资源不足的状态。空间不足、资源装备不足，甚至还包括信息、人才和资金的不足。在这种资源制约中计划资源的迅速调配是十分必要的，但是，由于有调配滞后的情况，因此要求用有限资源和体制以及临时的资源和体制设法进行应对。
（三）将提高恢复速度作为首要大事。应急时如果推延了最低限度性能和环境的恢复，就会增大灾民的痛苦。生命线的恢复和临时住宅的建设，以及医疗等公共服务的恢复等，都是与时间赛跑，因此有必要尽可能迅速制订计划。关于提高速度、迅速计划临时工场和临时店铺的建设，不让其产生营业空白是必不可少的。
（四）持久修复和复兴相接的性质。通过阶段论或战略论预期掌握接下来的持久修复和复兴，进行相应的应急修复。应急修复期是极其重要的时期，首先是要进行合适的应急应对，接下来是计划把持久应对的行程和方案具体化。
四、应急修复对策的课题
应急应对作为从初期应对到持久应对的过渡期，与各种对策同时或复合展开。与其他应对目的的最大区别是：（一）防止二次受害和间接受害；（二）修复灾害造成的损坏；（三）是确保最低限度的生活基础和生活环境；（四）做好持久恢复和复兴的事前准备。以下是关于主要课题要点的简单分析。
图2展示了应急修复的主要课题。
图2 应急修复的主要课题
（一）防止间接受害
与灾害相关，灾害发生不久而引起、发生的灾害被称为间接受害。间接受害中包括地震后因强雨造成的滑坡和江河泛滥，因房屋倒塌、生活环境和保健卫生的恶化给健康造成的破坏，以及灾后由于照顾不充分导致伤病恶化等。也包括由于经济基础的迟缓恢复造成的经济混乱。防止间接受害也是应急修复预期的，具体包括堤防等防灾基础设施的修理、危险房屋的修复、瓦砾和灾害废弃物的处理、避难生活空间的环境改善、灾害后的医疗和福利制度的调整等。
1. 房屋等的应急修理
考虑到房屋会有二次受害的危险，因此被判断通过轻微修理可以继续使用的房屋有必要加紧修复。另外，因沙土和泥石流等障碍物的侵入而不能使用的房屋有必要计划加速清理。并且对于没有资源、财力进行这些应急修理和应急清理的地方来说，从保护灾民的观点来看推荐采取行政方式进行支援。
2. 瓦砾和废弃物的处理
在进行受灾和应急修理等的应对时会产生大量的瓦砾和废弃物。如果瓦砾和废弃物被无秩序的长时间放置，便会产生卫生问题，与此同时也会成为修复活动的障碍。在处理废弃物时有必要预防其给人体健康带来伤害并注意废弃物的分类回收。大量废弃物的产生超过了相关自治体的处理能力也并不罕见，因此有必要考虑与周边自治体进行合作。
3. 关注灾民
有很多高龄者，由于灾害冲击失去了生存的信念，也有很多人因为生活混乱和心理压力而生病。为了拯救这些人，通过地区基础保健师、民生委员或社会福利工作者的合作建立地区关注体制是必不可少的。在此推荐确保建设交流广场等交流场所和生存意义工作室等工作场所。
（二）受灾后的迅速恢复
防止间接受害是十分必要的，但是修护和缓和直接损失也很重要。身心的伤害可以设置长期持续的医疗护理设施，房屋的损坏可以根据受灾程度划分判定和应急修理进行应对，产业的受损则可以通过金融支援等综合性企业进行支援，这些都是应急修复的课题。
1. 伤病者的治疗和关护
虽然在灾害中保住了性命，但是有些人身心的伤害还未治愈需要进行永久治疗，因此应急恢复中对这些伤病者进行持续关护和尽力减轻伤害是十分必要的。紧接着初始期的应急期的治疗，由于一方面出现了大量的伤病者，另一方面医疗机关因受灾而变得混乱，因此很容易被疏忽。包括与地区社会的合作以及如何建立持续的不落后的护理结构已成为课题。
2. 房屋修复重建的支援
对于房屋因灾害遭到损坏的灾民来说，“是否想继续在原来的房屋居住”又或“如何修复比较好”等问题，建立信息支援和技术商议结构是不可缺少的。防止二次灾害时进行的应急危险程度判定及修复重建支援时，进行受灾程度划分判定是十分必要的。受灾程度划分判定是判断受损房屋是否能修理、是否必须重建。灾害后，从灾民的苦恼来看实施划分判定和设置咨询窗口是必需的。
（三）生活基础和生活环境的确保
在混乱时期为了经营最低限度的生活，产生重建资源，应计划迅速调整生活基础和生活环境。在调整生活基础时，希望计划修复比任何都重要的生命线及生活中不能缺少的公共设施。在调整生活环境时，希望首先计划确保作为生活场所的避难所及环境的改善。
1. 生命线的应急修复
电气、天然气、水道等能量基础设施的修复以及道路和交通设施等物流设施的修复对于灾民的生活重建、灾区的产业重建都是必不可缺的。进一步说是提高修复速度必不可缺的工作。机能的恢复即使是临时的、替代的，也必须尽快解决。
2. 公共设施等的修理和恢复
灾害后还存在着很多机能停止的公共设施。上述的生命线也是如此，此外还包括医疗设施、教育设施、防灾设施等，无论是对这些设施进行应急修理还是确保替代设施，都有必要尽力恢复和维持其机能。
3. 避难所和临时住宅的环境改善
避难所和临时住宅等是进入永久住宅前的临时生活空间。我们期望这个临时住宅可以在治愈身心伤害的同时培养重建的活力。但是如果环境不充分，如阪神·淡路大地震所看到的那样，便极容易导致体制崩溃的场面。不仅仅是改善温室环境、换气环境或者是卫生间环境等硬件环境，也有必要计划改善人与人之间的接触及互助的人际关系构筑等软件环境。
（四）持久恢复和复兴的准备
应急修复期中必须注意的是修复和复兴的计划必须同时进行。有必要在边看准复兴计划终点的同时，边提出向持久复兴的过渡阶段或是架桥性阶段的战略。并且在这个重建和复兴的准备中，制订计划、确保财源、制定法制等成为了相关课题。
五、应急修复对策的留意点
最后，想阐述一下为完成以上课题应该留意的地方，以及应急修复对策的要点。应急修复对策的基本原理是按照实情进行灵活地应对。根据灾民和灾区的实际状态或受害规模状况，让应急修复对策的内容具体化、明朗化，灵活地运用支援资源和法律制度设法解决问题。
（一）从灾民的需要出发
初期应对中最重要的是掌握受害的实情，并根据其结果决定救援部队的投入等有效方法。应急应对中最重要的是掌握灾民的需要和灾区的实情，并根据其结果决定修复资源的投入和选择修复战略的方向性。
（二）重视阶段计划
看清接下来的持久修复和复兴进而实施政策。将始点的受灾实情和终点的复兴目标连接在一起十分必要。在这个过程中，我们期望优先地方自治体的持续性和地区经济的活性化，提高地区和灾民的自立能力和再生能力，构筑市民和行政部门及志愿者的合作体系。
（三）摆脱经验的束缚，进行灵活地应对
大规模灾害的发生是极其罕见的，因此常常不能参考过去的经验。由于随着时代的变化社会状况也发生着巨大的改变，因此也会发生没有经历过的事态和设定外的局势。这种情况下关键在于不要采取教条主义，要摆脱制度形式和过去的经验。
（四）调动灾区的自立能力
在应急修复阶段中，志愿者和专家等来自外部的资源发挥了很大的作用。此外，在进行支援时必须将重点放在调动灾民、灾区的恢复能力及培养应付持久修复和重建灾区的能力上。（苏彦聪/译）